Современный федерализм в США и Канаде: сравнительный анализ

С другой стороны, в ряде сфер достаточно широкие полномочия закрепляются за провинциями, например, в области управления провинциальным имуществом и выдачи лицензий на территории провинции. Кроме того, Конституционный Акт 1867 года содержит указание на принцип субсидиарности: все вопросы, имеющие по своему характеру местное значение, относятся к ведению провинций по умолчанию.15 Это неоднозначное положение несколько расширяет ограничительный, по сути, характер определения провинциальной компетенции. На практике, значительную роль в его реализации сыграл Верховный Суд, в решениях которого «охрана прав провинций стала одной из отличительных характеристик канадского федерализма» Например, когда в 1982 году судебного вмешательства потребовала нерешенность на конституционном уровне вопроса о праве собственности на ресурсы континентального шельфа (располагающиеся, таким образом, на территории атлантических провинций Канады), Верховный Суд постановил, что для защиты прав субъектов в этой области, надлежит внести поправку в Конституционный Акт 1867 года, которая устанавливала бы законодательные полномочия провинций в сфере использования природных ресурсов – так в тексте документа появилась статья 92А. 

Одним из немногочисленных «острых углов» Конституционного акта 1867 года является тот факт, что в нем содержатся достаточно четкие указания по поводу разделения законодательных полномочий, но при этом ничего не говорится о разделении исполнительных полномочий. Данное умолчание проявляется, в основном, в области международных отношений. Причины, по которым Конституционный акт 1867 года не регламентирует эту сферу, вполне ясны – на момент его создания вопрос о международных отношениях - за исключением договоров, заключаемых Британской империей - еще не приобрел своей актуальности и, соответственно, не требовал законодательного регулирования. Однако на современном этапе это противоречие имеет для канадской федерации три важных следствия.

Во-первых,  благодаря ему в Канаде сложилась специфическая процедура исполнения международных соглашений. Как отмечается в решении по делу «Бонанза Крик Голд Майнинг Ко.» против Короля» от 1916 года: «Действенность Акта о Британской Северной Америке заключается в том, что за распределением законодательных полномочий, по существу, следует распределение исполнительной власти».16 Постановление Судебного комитета Тайного совета от 1937 года распространило это утверждение на сферу международных отношений, указывая на то, что право приводить в исполнение международные соглашения принадлежит либо федеральному, либо провинциальному правительству, в зависимости от того, чью юрисдикцию затрагивает соглашение.17 Иными словами, правительство Канады не может исполнять договоры в тех сферах, которые конституция относит к юрисдикции провинций.

Это положение повлекло за собой особый порядок ратификации международных договоров, в соответствии с которым к ведению Парламента Канады отнесена ратификация лишь тех соглашений, заключенных федеральным правительством, которые затрагивают вопросы, находящиеся в юрисдикции федеральных властей. В ином случае, ратификация данного соглашения возлагается на провинциальные органы власти. При этом провинция не несет никаких обязательств по исполнению договора до момента его ратификации провинциальной легислатурой.18 

Наконец, третье следствие проявляется в феномене субнациональной дипломатии, а также более конкретно – квебекской парадипломатии.  Начало дискуссии вокруг этого явления было положено в 60-е годы двадцатого века, и связано это было с т.н. «тихой революцией», произошедшей в провинции Квебек в этот период - правительство Либеральной партии проводило широкомасштабные меры по модернизации квебекского общества. К этому периоду относится возникновение понятия «L’Etat du Québec», а также тезиса о том, что Квебек следует рассматривать в качестве «политического выражения Французской Канады»19. В целом, проводимые провинциальными властями реформы были направлены на закрепление особого положения Квебека в рамках канадской федерации и демонстрацию его уникальной самобытности. С точки зрения правительства Жана Лесажа, естественной пролонгацией внутриполитических усилий должна была стать самостоятельная внешняя политика. В 1965 году юридическое обоснование намерения квебекского правительства принимать активное участие в международной деятельности, касающейся сферы компетенции провинции, было впервые высказано публично министром образования Квебека Полем Жерен-Лажуа в речи,  которая позже стала известна как «доктрина Жерен-Лажуа» - основываясь на упомянутых выше судебных постановлениях, правительство Квебека выдвинуло тезис о том, что право исполнять международное соглашение в сфере конституционных полномочий провинций не может быть отделено от права его заключать, и, следовательно, Квебек может претендовать на «ограниченное право заключать международные договоры» (”jus tractatuum limité”).20 В результате, провинция Квебек превратилась в одно из самых активных субнациональных образований в мире, а за ней последовали и провинции «остальной Канады».

В целом, Конституционный Акт 1867 года представляется весьма действенным средством регулирования федерально-провинциальных отношений, несмотря на некоторые пробелы. В сочетании со склонностью Верховного суда толковать многие спорные вопросы в пользу провинций, канадская конституция создает благоприятные условия как для эффективного функционирования федерации, так и для уважения прав и самобытности субъектов.

1.3 Сравнительный  анализ правового регулирования  вопросов федерализма в США  и Канаде.

На наш взгляд, целесообразно принять за отправную точку такого сопоставления вопрос о разделении суверенитета. Очевидно, что в современном мире этот сюжет представляет интерес скорее академический, чем практический, однако полностью обходить его вниманием не следует.

Преамбула Конституции США гласит, что Конституция провозглашается и устанавливается народом; по уполномочию народа колоний была также составлена Декларация независимости. Это наглядно иллюстрирует тот факт, что в Соединенных штатах носителем формально-юридического суверенитета является народ (концепция народного суверенитета).  Наиболее распространенное определение федерализма характеризует его как политическую систему, в рамках которой суверенитет разделен между двумя или более уровнями власти. Такая формулировка представляется обоснованной в случае США, однако в случае Канады необходимо сделать некоторые уточнения.

Сложный путь трансформации канадского государства от ассоциации самоуправляемых британских колоний (self-governing colonies) через стадию доминиона (dominion) к королевству (realm) не был отмечен ни революцией, ни формальным провозглашением независимости, ни сколько-либо четкими законодательными положениями актов британского парламента. Иными словами, в случае с Канадой не произошло резкого разрыва с колониальным прошлым. Де-юре главой канадского государства по-прежнему является британский монарх (Sovereign), и носителем государственного суверенитета выступает Корона (Crown). В этой связи формулирование конституционных основ федерально-провинциальных отношений оказалось сложнейшей проблемой, для разрешения которой Судебным комитетом Тайного Совета Великобритании была выработана концепция «сложносоставной монархии» («a compound monarchy in Canada”). Согласно этой концепции, Корона как носитель суверенитета воплощается в федеральном парламенте с одной стороны, а с другой стороны она же воплощается в провинциальных легислатурах.21 Иными словами, Корона правит и в Канаде в целом, и в каждой провинции в отдельности, следовательно, федеральный парламент и провинциальные легислатуры являются полностью суверенными и независимыми друг от друга. То есть, фигура носителя суверенитета остается в Канаде единой и неделимой, а потому неделимым – в отличие от США – остается и суверенитет.22

Прежде чем перейти непосредственно к сравнению механизмов конституционного регулирования вопросов федерализма,  необходимо сказать о ценностях, которые легли в основу конституционных норм в рассматриваемых нами государствах, ведь именно их проекция на институциональный уровень во многом определила неповторимый характер федеративных отношений в США и Канаде. Отцы-основатели США были приверженцами, прежде всего, идей демократии и республиканизма. Согласно их замыслу, основной задачей  Конституции должно было стать обеспечение «всеобщего благоденствия и закрепления блага свободы», а главной функцией созданного ею Союза – противостояние пагубному влиянию и агрессивным устремлениям европейских держав.23

Основатели канадской федерации относились к либеральным идеям американцев с известной подозрительностью, резко разрывать связи с метрополией не собирались и угрозы агрессивной политики с ее стороны, как следствие, могли не опасаться. Зато некоторые опасения вызывала потенциальная экспансия их южного соседа, который еще в Статьях Конфедерации объявил, что Канада должна быть принята в Союз по умолчанию, а впоследствии пытался ее захватить. Поэтому, с одной стороны, прообразом федерации послужило объединение в ассоциацию разрозненных по огромной территории колоний Британской Северной Америки с целью недопущения попадания их под влияние Соединенных Штатов. С другой стороны, позитивным идеалом, положенным в основу федеративного устройства Канады являлось не стремление к демократическим свободам, а скорее гармоничное сосуществование двух наций-основательниц.

Обратимся теперь к практической реализации конституционных принципов. Говоря о межправительственных отношениях, обычно оперируют такими категориями, как «правительство субъекта федерации» (провинции, штата) и «федеральное / национальное правительство». Радикальное отличие моделей федерализма в США и Канаде состоит в том, какой смысл вкладывается в понятие «национальное правительство» в каждом государстве.

Речь здесь идет об особенностях системы разделения властей в двух странах. В Канаде, где политическая система основана на Вестминстерской модели парламентаризма, доминирует исполнительная власть, в том числе и вопросах федерализма. В сочетании с сильной партийной дисциплиной это означает, что соглашение, достигнутое федеральным и национальным правительством, не встретит сопротивления законодательных властей соответствующих уровней.24

В Соединенных Штатах Америки разделение компетенций между ветвями власти при крайне слабой внутрипартийной дисциплине этого не гарантирует. Разделы 8 и 9 статьи 1 Конституции содержат указания по разделению полномочий между штатами и Конгрессом. Кроме того, американский Сенат, где штаты имеют равное представительство, представляет собой избираемый орган – в отличие от канадского Сената, члены которого назначаются исполнительной властью по аналогии с британской Палатой Лордов. Следствия из этого два: во-первых, Сенат США представляет собой мощную политическую силу, способную противопоставить себя президенту; во-вторых, сенаторы больше привязаны к округам, от которых избираются, чем к партии, о принадлежности к которой заявляют. Таким образом, федеральная легислатура в США имеет значительно больший вес в межправительственных отношениях, нежели в Канаде.

Следующим и, вероятно, самым главным критерием сопоставления станет форма разграничения сфер компетенции федерального центра и субъектов. Конституция Соединенных Штатов Америки оговаривает компетенцию национального центра, предметы ведения штатов при этом определяются по остаточному принципу. Кроме того, документ содержит достаточно спорную клаузулу о «необходимом и уместном», которая предоставляет значительное пространство для расширения сферы федеральных полномочий. По мнению большинства исследователей, во многом именно склонность Верховного Суда к расширительному толкованию этого положения обусловило смещение «центра тяжести» федеративных отношений в пользу Союза. Кроме того, Конституция обозначает область совпадающих полномочий, которая определена весьма неоднозначно, что также нередко приводит к конфликтам компетенций.

В канадском Конституционном Акте 1867 года регламентация разделения предметов ведения уровней власти осуществляется, на наш взгляд, более четко. Наряду со сферой федеральной компетенции, обозначены предметы ведения штатов. Также более определенно в тексте документа прописано разделение полномочий в сферах совместной юрисдикции. В результате, конфликты, связанные с неопределенностью границ федеральной компетенции, возникают в Канаде реже, чем в США. Более остро встают, однако, вопросы другого рода.

Речь идет, во-первых, о проблеме сецессии, которая появилась в повестке дня во второй половине двадцатого века благодаря мощному сепаратистскому (или, как принято его называть, суверенистскому) движению во франкоязычной провинции Квебек. Согласно постановлению Верховного Суда от 1998 года, одностороннее отделение Квебека от Канады возможно лишь в том случае, если явное большинство его населения (точнее – 50% + 1 голос) сделает выбор в пользу отделения. Результаты же второго референдума по вопросу суверенитета провинции оказались весьма тревожными – 49,4% квебекцев высказалось за выход провинции из состава федерации. Учитывая значительную площадь Квебека, его долю в экономике страны и тот факт, что его сецессия привела бы к потери Канадой территориальной целостности, позволяет констатировать, что одной из проблем канадского федерализма является потенциальная возможность распада федерации. В случае Соединенных Штатов Конституция также не запрещает (и не предусматривает) сецессию, однако исторический опыт Гражданской войны наглядно демонстрирует невозможность нарушения целостности федерации.

Кроме того, болезненным для Канады является вопрос о заключении и приведении в исполнение международных соглашений. Если Конституция США однозначно относит международные отношения к предметам ведения национального правительства, то канадская конституция не содержит никаких указаний по этому поводу. Это привело, во-первых, к тому, что федеральному правительству было отказано в праве ратификации и исполнения соглашений, затрагивающих предметы ведения провинций. Во-вторых, это умолчание предоставило провинциям – главным образом, Квебеку – широкие возможности для развития собственных международных отношений посредством т.н. субнациональной дипломатии. В современной Канаде сложилось крайне неоднозначное отношение к этому явлению – как в академических кругах, так и среди представителей политической элиты. Согласно одной точке зрения, действия провинций на международной арене значительно обогащают канадскую внешнюю политику и формируют ее самобытный характер, согласно другой – фрагментируют и дискредитируют ее25. Как бы то ни было, вопросы международных отношений являлись (и иногда являются до сих пор) причиной напряженности в федерально-провинциальных отношениях.