Современный федерализм в США и Канаде: сравнительный анализ

Важным критерием оценки правовой системы федеративного государства, на наш взгляд, является также гибкость конституционной регламентации. Конституция Соединенных Штатов представляет собой, как отмечал верховный судья Л. Брандейс, «живой организм, способный развиваться и адаптироваться к новым условиям».26  Конституционные клаузулы лаконичны, сжаты и во многом абстрактны. В результате, практика регулирования федеральных отношений не столько проистекает из конкретных писаных положений, сколько рождается в процессе их толкования Верховным судом США, решения которого заметно раздвинули рамки основного закона. В случае же с Канадой, нельзя говорить о значительном расширении/сужении сфер федеральной и провинциальной компетенций в процессе исторического развития федерализма. Серьезное смещение границ полномочий происходило преимущественно в сфере внешней политики, в других же областях судебное толкование следовало теоретическим канонам конституционной интерпретации – применять конкретное конституционное положение к конкретной ситуации, не расширяя и не сужая при этом сфер конституционных компетенций.27

Тем не менее, роль судов в регулировании отношений между федеральным центром и субъектами значительна и в Соединенных Штатах, и в Канаде. Политическая система США – в том виде, в котором ее оформляет Конституция – изначально предполагала, что конституционным судом страны должен стать Верховный суд США, уполномоченный толковать положения Конституции, в частности, по вопросам федерализма. В случае Канады, Верховный суд стал высшей судебной инстанцией страны намного позже – в 1949 году; еще позже (в 1982 году) Верховный суд получил статус конституционного суда. Этим фактом обусловлено то, что практика интерпретации конституционных законов высшей судебной инстанцией страны в Канаде не имеют такой богатой истории, как в Соединенных Штатах.

Глава 2. Ключевые этапы исторического развития федерализма в США и Канаде.

2.1 Возникновение  и основные этапы эволюции  американского федерализма

Принцип федерализма стал неотъемлемой частью американской политической культуры с самого момента ее зарождения. Отцы-основатели американского государства столкнулись с непростой задачей – обеспечить консолидацию только что освободившихся от колониальной зависимости штатов, избежав при этом опасности реставрации колониальной зависимости. В результате, для раннего американского правотворчества было характерно экспериментирование, т.к. собственным опытом государственного строительства американцы не обладали, а европейский опыт по понятным причинам отвергался. Так, первой попыткой американцев урегулировать отношения между отдельными штатами и Союзом стало создание Статей Конфедерации. 

Декларация независимости США провозглашала американские колонии «свободными и независимыми штатами»,28 вкладывая в термин «штаты» значение «государства в полном смысле этого слова, носители государственного суверенитета». Очевидным было, что создание унитарного государства на базе бывших британских колоний неприемлемо. Однако так же очевидно было то, что выжить молодые государства смогут, лишь объединившись. В результате отцы-основатели решили создать ассоциацию штатов на основе конфедерации, в рамках которой центру делегировались бы некоторые минимальные полномочия, не позволяющие ему, тем не менее, узурпировать власть. Последнее соображение привело к тому, что Конгрессу конфедерации было отказано в ряде жизненно важных полномочий, таких как регулирование торговли и сбор налогов. Кроме того, не обеспечивалось исполнение принятых Конгрессом решений, что делало установленный механизм политической организации крайне малоэффективным. Возникший в результате экономический и политический кризис привел лидеров американского государства к осознанию необходимости углубления консолидации штатов в рамках Союза. Для пересмотра Статей Конфедерации был созван Конституционный Конвент в Филадельфии, основные споры на котором разгорелись именно по поводу соотношения центральной власти и власти штатов. В результате жарких дискуссий была принята Конституция Соединенных Штатов Америки, одной из основополагающих идей которой стал принцип федерализма. Префедералистский период был успешно пройден,  а в истории страны наступила долгая эра дуалистического федерализма.

В целом, в этот период наметилась тенденция усиления центральной власти. При этом расширение полномочий происходило не за счет внесения конституционных поправок, а за счет расширительного толкования полномочий национального центра Верховным судом США. Важность этого периода с точки зрения эволюции американской модели федерализма объясняется несколькими причинами.

Во-первых, период дуалистического федерализма отмечен рядом важнейших событий. В частности, в 1791 году были ратифицированы первые десять поправок к Конституции (Билль о правах), и десятая поправка гарантировала защиту прав штатов, указав на то, что за ними закрепляются права, не делегированные Конституцией федеральному центру. Это положение ограничило, в частности, применение рассмотренной нами выше доктрины «подразумеваемых полномочий», поскольку требовало опоры на «букву» Конституции, т.е. хотя бы отдаленного отношения «подразумеваемых полномочий» к полномочиям, прописанным в ее тексте.

Разумеется, важнейшим событием данного периода стала Гражданская война, явившаяся серьезнейшим испытанием американского федерализма за всю его историю и заставившая американцев переосмыслить саму природу федерации. С одной стороны, исход войны убедительно продемонстрировал нерушимость Союза штатов и невозможность сецессии, с другой – значительно ускорил централизацию власти, позволив национальному центру расширить свои полномочия, например, в сфере экономики. 

Во-вторых, судебное разбирательство прочно закрепилось в практике разрешения конфликтов в рамках американской федерации в качестве основного механизма разрешения споров между федеральным центром и субъектами, а также между отдельными штатами. Был принят целый ряд важнейших судебных решений, которые фактически утвердили новые принципы конституционного толкования – мнение Верховного суда все чаще стало склоняться в пользу федеральной власти, благодаря чему ее компетенция была значительно расширена. Фактически, Верховный суд начал основывать свои решения на идее приоритетности общенациональных интересов и единства американской нации.

В-третьих, в качестве естественного следствия расширения власти федерального центра, оформилось противостояние этой тенденции со стороны штатов. Оно, в частности, обусловило возникновение т.н. «доктрины нуллификации», суть которой заключалась в том, что так как возникновение Союза явилось плодом договора штатов, то они вправе объявлять недействительным на своей территории любой федеральный закон, если его принятием федеральная власть превышает свои конституционные полномочия.

Но в целом, до середины 20 века нарастали тенденции централизации. Яркое тому подтверждение – принятие четырнадцатой  и пятнадцатой поправок к Конституции, распространивших полномочия Конгресса на область гражданских прав. Шестнадцатая же поправка закрепила верховенство федерации в финансовой сфере, введя федеральный подоходный налог, поступления от которого целиком направлялись в федеральный бюджет. Следует отметить, что основным средством централизации власти в США являлось – и является до сих пор – финансовая помощь федерального правительства штатам в форме субсидий, которые сопровождаются жесткими ограничительными условиями. Благодаря таким субсидиям федеральный центр получает мощное средство давления и контроля за деятельностью штатов. 

В двадцатом веке наблюдалось расширение кооперации различных уровней власти, хотя более или менее устойчивый откат от ультрацентристских тенденций произошел лишь с 60-х годов. К концу века федеральное правительство стало делать ставку на диалог со штатами, что наглядно иллюстрирует Указ президента Клинтона от 4 августа 1999 год, утверждающий принцип субсидиарности, узкое толкование доктрины преимущественных прав федерации, необходимость проведения консультаций со штатами при принятии важных решений и недопустимость излишнего контроля за их деятельностью.

Таким образом можно резюмировать, что вектор исторического развития американского федерализма направлен в сторону централизации власти, которая постоянно сталкивалась с сопротивлением штатов. Ключевым фактором концентрации власти являлись финансовые механизмы – налоговое регулирование и федеральные субсидии. При этом необходимо признать, что к концу двадцатого столетии федеральное правительство пришло к пониманию глубокой взаимосвязи реальных политических интересов различных уровней власти, что, в целом, привело к некоторому расширению кооперации между ними.

2.2 Становление и развитие федеративного  государства в Канаде.

После провозглашения Соединенными Штатами независимости, британские политики стали рассматривать возможность создания федерального союза на базе оставшихся североамериканских колоний. Результатом переговоров политических лидеров провинции Канада, Нью-Брансуика и Новой Шотландии стало принятие Парламентом Великобритании в 1867 году Акта о Британской Северной Америке, объединившего три приморские провинции в канадскую конфедерацию.

Далее наступила т.н. «эра классического федерализма». С одной стороны, в этот период происходит построение многочисленных теоретических концепций федеративных отношений. Так, выделилось централистское движение (к нему, в частности, относился первый премьер-министр страны Джон А. Макдональд), полагавшая, что более консолидация и унификация союза способствовала бы экономическому росту, расширению территории и укреплению национальной обороны. Оппоненты сторонников централизации (в основном, провинциальные политические деятели) возражали, что само понятие «унификации» неприемлемо для страны, в которой вынуждены уживаться две нации-основательницы.29 На практике, однако, нельзя говорить о преобладании той или иной концепции.   

С другой стороны, федерализм как средство организации политической жизни государства, гибко реагировал на изменения экономического и социального контекста. Так, в годы мировых войн наблюдалась значительная централизация власти, тем же Канада ответила и на мировой экономический кризис 1929 года. Однако, в целом, равновесие федерально-провинциального взаимодействия сохранялось.30 Этому, во многом, способствовала позиция Верховного суда Канады, которая в наиболее общем виде была сформулирована в решении по одному из дел в 1892 году: «Цель Конституционного акта 1867 года заключается не в объединении провинций в одну, не в подчинении провинциальных правительств центральной власти, а в создании федерального правительства, представляющего их всех с возложением на него исключительного права на ведение дел, в которых они проявляют общую заинтересованность; при этом каждая провинция сохраняет свою независимость и автономию».31

Тем не менее, в 1960-70-е годы равновесие федерации было нарушено, т.к. усилилась борьба франкоканадцев за свои национальные права в ходе преодоления былой экономической отсталости провинции – т.н. «тихой революции». Эта борьба породила мощное сепаратистское движение в провинции Квебек, деятельность и периодическое усиление которого представляли серьезную угрозу целостности федерации.

В 1976 году к власти в провинции впервые пришла сепаратистская по своей сути Квебекская партия под руководством Рене Левека. В своей предвыборной платформе Квебекская партия сознательно не акцентировала внимания на вопросе достижения суверенитета, однако уже в 1980 году правительство вынесло на референдум идею «суверенитет-ассоциации».  Согласно замыслу суверенистов, канадская федерация должна была быть реорганизована в канадский союз – «государственное формирование двух равноправных наций» - т.е. предполагалось объединение Квебека и остальной (англоязычной) части страны в экономический союз с единым центральным банком и валютой.32  Однако 20 мая 1980 года 60% проголосовавших жителей провинции высказались против этой идеи, что продемонстрировало некоторый спад националистических настроений.

Однако новая волна национализма поднялась после срыва ратификации Мич-Лейкских соглашений, которые призваны были стать «великим примирением между двумя нациями: англоканадской и франкоканадской», т.к. предусматривали предоставление Квебеку «особого статуса» в рамках канадской федерации.33 Это событие создало, в частности, предпосылки для создания в 1992 году общефедеральной проквебекской партии – Квебекского блока, который вскоре превратился в значительную политическую силу.

И уже в 1995 году провинциальное правительство под руководством Ж. Паризо проводит второй референдум по вопросу суверенитета. «За» высказались 49,4% населения страны. Этот результат показывает, что, хотя сепаратистам не удалось преодолеть требуемый для достижения провинцией суверенитета порог в 50%+1 голос, база их электоральной поддержки значительно расширилась по сравнению с первым референдумом. Моральная победа осталась за сепаратистами. Они почти на 10% продвинулись вперед со дня первого референдума, при этом основная масса франкофонного населения провинции – около 60% - проголосовала за суверенитет и независимость.34

Таким образом, период референдумов о суверенитете провинции Квебек совпал с наиболее серьезным в истории Канады кризисом федерализма. Очевидной была необходимость поиска компромисса в федерально-провинциальных отношениях. Попытки федерального правительства Пола Мартина восстановить статус-кво привели, в основном, к тому, что разгорелся один из самых громких коррупционных скандалов в истории Канады – в рамках утвержденной правительством государственной программы по продвижению в Квебеке идей национального единства произошло некорректное расходование 100 миллионов долларов из федерального бюджета. Под давлением оппозиции, Пол Мартин вынужден был объявить о проведении досрочных выборов, на которых проиграл лидеру консервативной партии Стивену Харперу.

Резюмируя сказанное, можно отметить значительную стабильность и поступательность развития канадского федерализма до середины двадцатого столетия. Большинство вопросов решались даже не в судебном порядке, а путем конференций, консультаций и переговоров между уровнями власти. К концу двадцатого века франкоязычная провинция Квебек и ее националистическое движение превратились из отсталого региона и потенциального источника политической напряженности в отрытую угрозу целостности союза канадских провинций. Находившиеся у руля федеральной власти либеральные правительства не смогли вернуть равновесие в федерально-провинциальные отношения, им на смену пришли консерваторы под руководством Стивена Харпера. 

Важно также отметить, что основным двигателем федерализации Канады была и остается франкоязычная провинция Квебек, на территории которой компактно проживают представители одной из наций-основательниц. Не будет преувеличением также утверждение, что и в рамках федеративного устройства эта провинция (а точнее, ее стремление к обретению автономии, если не суверенитета) является основным источником тенденции к децентрализации.