Правовое регулирование пограничного режима в российской федерации

Как отмечает С.С. Байманов, по своему содержанию понятие «защита Государственной границы Российской Федерации» включает в себя практически все составные компоненты пограничной деятельности, в том числе и установление пограничного режима37. Данное понятие определяется законом как часть системы обеспечения безопасности и реализации пограничной политики и заключается в согласованной деятельности субъектов защиты Государственной границы, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, санитарно-экологических и иных мер.

В пределах государственной территории, примыкающей к Государственной границе на суше, в воздушном и водном пространстве, устанавливается специальный правовой режим функционирования Государственной границы Российской Федерации, направленный преимущественно на обеспечение интересов государственной (национальной) безопасности. Пограничный режим представляет собой совокупность нормативно установленных правил относительно:

1) содержания Государственной  границы, то есть установки, сохранения, поддержания в исправном состоянии и контрольных осмотров пограничных знаков, оборудования и содержания пограничных просек, проведения совместных с сопредельными государствами проверок прохождения Государственной границы;

2) пересечения Государственной  границы лицами и транспортными средствами, а также перемещения через нее грузов, товаров и животных в установленных пунктах пропуска в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского, речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений (международных полетов) либо в иных местах, определяемых международными или внутригосударственными нормативными правовыми актами. В частности, воздушные суда при выполнении международных полетов пересекают Государственную границу по специально выделенным воздушным коридорам пролета38;

3) осуществления на Государственной  границе или вблизи нее (в пределах пятикилометровой полосы местности), в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации хозяйственной, промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности, а также проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью, российским берегам пограничных рек, озер и иных водоемов, и в пределах территорий островов на указанных водоемах;

4) разрешения с иностранными  государствами пограничных инцидентов.

Указанные правила, установленные Законом Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации», регулируют39:

- деятельность федеральных, региональных и муниципальных органов управления по обеспечению безопасности государства и защите национальных интересов в пограничной сфере (в пределах приграничной территории);

- деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации по осуществлению охраны Государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве и подводной среде.

Следовательно, правовой режим функционирования Государственной границы РФ характеризует юридическую природу общественных отношений в пограничной сфере, содержит требования к установлению, изменению прохождения, содержанию и пересечению Государственной границы, принципы осуществления пограничной, хозяйственной, промысловой, исследовательской, изыскательской и иных видов деятельности на Государственной границе, вблизи нее (в пределах пятикилометровой полосы местности), в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и закрепляет систему организационно-правовых средств, необходимых для их реализации. Рассматриваемый режим, как и большинство административно-правовых режимов, устанавливаемых в интересах обеспечения государственного суверенитета и национальной безопасности40, является организационно-правовой основой общей системы обеспечения безопасности Российской Федерации в международной, военной и пограничной сферах. С его помощью реализуются меры по защите Государственной границы Российской Федерации, охране экономических и иных законных интересов Российского государства в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа.

Систему организационно-правовых средств, при помощи которых осуществляется регулирование общественных отношений в пограничной сфере при введении специального режима функционирования Государственной границы Российской Федерации, составляют:

1. Нормативно-правовая регламентация  порядка деятельности государственных органов, физических, должностных и юридических лиц при установлении режима функционирования Государственной границы Российской Федерации, осуществляемая посредством принятия нормативных правовых актов международного и внутригосударственного характера. Правовые нормы, устанавливающие особый порядок регулирования общественных отношений в пограничной сфере, содержатся:

- в международных договорах о Государственной границе Российской Федерации с сопредельными государствами, соглашениях о деятельности пограничных представителей, о сотрудничестве и взаимодействии по пограничным вопросам (в том числе контртеррористическом сотрудничестве в области безопасности границ, информационном взаимодействии, совместном хозяйственном использовании отдельных островов и прилегающих к ним акваторий на пограничных реках, упрощенном порядке пересечения Государственной границы, взаимодействии пограничных войск при возникновении кризисных ситуаций на Государственной границе);

- в законодательных нормативно-правовых  актах Российской Федерации, устанавливающих статус и правовой режим функционирования Государственной границы Российской Федерации41, внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны Российской Федерации42, правовые основы, принципы и направления деятельности органов государственной власти по обеспечению национальных интересов Российской Федерации на Государственной границе РФ и приграничной территории43;

в) в нормативных правовых актах подзаконного характера по вопросам правового регулирования в пограничной сфере. В частности, указами Президента Российской Федерации регламентируются вопросы совершенствования порядка пересечения Государственной границы Российской Федерации, сохранения и рационального использования природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны РФ. Правительство Российской Федерации посредством издания постановлений определяет перечень пунктов пропуска через Государственную границу РФ, утверждает порядок применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы на суше, воздушном пространстве и подводной среде, разрабатывает меры по предотвращению проникновения на территорию Российской Федерации членов зарубежных террористических организаций, ввоза оружия и средств диверсий в установленных пунктах пропуска.

2. Организационное обеспечение  надлежащей реализации мер по  защите Государственной границы  Российской Федерации посредством  создания системы государственных органов, уполномоченных формировать и поддерживать режим функционирования Государственной границы Российской Федерации44. В соответствии с Законом РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» полномочиями в рассматриваемой сфере правового регулирования обладают Президент РФ и высшие органы государственной власти Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, пограничные органы, Вооруженные Силы РФ, иные войска и воинские формирования, органы муниципального управления, юридические лица, общественные объединения, а также граждане РФ (в качестве внештатных сотрудников пограничных органов или в составе добровольных народных дружин).

3. Введение режимных правил пересечения Государственной границы, перемещения через нее грузов, товаров и животных, осуществления на Государственной границе Российской Федерации и в пограничной зоне хозяйственной, промысловой, исследовательской, изыскательской и иной деятельности, проведения в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы на суше, морского побережья Российской Федерации, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов массовых общественно-политических, культурных и иных мероприятий. Указанными правилами предусматриваются определенные изъятия (ограничения) из общепринятых норм. В частности, устанавливаются определенные запреты при следовании от Государственной границы до пунктов пропуска через нее на сухопутной территории, в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориальном море и воздушном пространстве:

а) не допускаются высадка людей, выгрузка грузов, товаров и животных и прием их на транспортные средства;

б) заход в порты, посадка в аэропортах, на аэродромах, не открытых Правительством Российской Федерации для международного сообщения;

в) заход в закрытые для плавания или временно опасные для плавания районы, залет в закрытые для полетов районы, о которых сообщено для всеобщего сведения;

г) осуществление хозяйственной, промысловой или иной деятельности, связанной с пересечением Государственной границы Российской Федерации, без разрешения пограничных органов, содержащего сведения о месте и времени пересечения Границы, характере производимых работ, количестве участников и используемых промысловых и иных судах;

д) выезд (проход) лиц и транспортных средств в пограничную зону без документов, удостоверяющих личность, индивидуальных (коллективных) пропусков, выдаваемых пограничными органами;

е) допуск лиц к транспортным средствам и на транспортные средства заграничного следования в период осуществления пограничного и иных видов контроля.

4. Установление особой  системы контроля за соблюдением  имеющих разрешительный или уведомительный  характер правил режима функционирования Государственной границы Российской Федерации и ответственности в рамках рассматриваемого правового режима. В целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения законности пересечения Государственной границы и перемещения через нее грузов, товаров и животных в установленных пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации осуществляются пограничный, таможенный и иные виды государственного контроля.

Контрольно-надзорные полномочия в пунктах пропуска через Государственную границу реализуются подразделениями органов пограничного, таможенного, санитарно-карантинного, иммиграционного, ветеринарного, фитосанитарного и транспортного контроля, координирующими совместные усилия по вопросам поддержания режима функционирования Государственной границы Российской Федерации по следующим направлениям:

1. совместный анализ складывающейся обстановки в пункте пропуска, прогнозирование тенденций по изменению пассажирского и грузового потоков, возможных нарушений правил пересечения Государственной границы Российской Федерации физическими лицами и перемещения через нее транспортных средств и грузов;

2. разработка и реализация предложений по совершенствованию работы пункта пропуска;

3. разработка и утверждение схем пропуска через Государственную границу Российской Федерации и планов взаимодействия45.

Пограничный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации осуществляется в целях выявления, предупреждения и пресечения административных правонарушений, посягающих на установленный режим функционирования Государственной границы. В рамках осуществления пограничного контроля пограничные органы при осуществлении служебной деятельности вправе:

- проверять документы у физических лиц на право въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации;

- проверять документы на транспортные средства, грузы, товары и животных, делать в указанных документах соответствующие отметки, изымать недействительные документы;

- производить досмотр (осмотр) транспортных средств и перевозимых на них грузов в целях обнаружения и задержания нарушителей правил пересечения Государственной границы Российской Федерации, перемещаемых грузов, товаров и животных, которые запрещены к ввозу в Российскую Федерацию (вывозу из Российской Федерации);

- не пропускать через Государственную границу иностранных граждан и лиц без гражданства, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации не разрешен въезд на территорию Российского государства;

- не пропускать через Государственную границу лиц, в отношении которых в установленном законодательством порядке принято решение о запрещении выезда из Российской Федерации;

- осуществлять задержание и личный досмотр лиц, в отношении которых имеются основания подозревать их в нарушении режима функционирования Государственной границы;

- задерживать с санкции прокурора иностранных граждан и лиц без гражданства, совершивших незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации, в отношении которых приняты решения о передаче их властям сопредельных государств или выдворении за пределы Российской Федерации, вынесено постановление об административном выдворении за пределы Российской Федерации;