Конституционно-правовые основы политико-территориального устройства Индии

На совместном заседании  билль с возможными поправками принимается  большинством от общего числа членов обеих палат, присутствующих и голосующих, после чего считается прошедшим обе палаты. При этом в билль нельзя вносить поправки, кроме тех, которые послужили причиной отклонения его одной из палат или которые относятся к вопросам, вызвавшим расхождение между палатами. Председательствует на совместном заседании спикер Народной палаты.

Прошедший обе палаты билль  направляется Президенту, который либо объявляет о своем согласии с  ним, либо отказывает в согласии и, если билль не денежный, возвращает его  в Парламент с просьбой пересмотреть билль в целом или отдельные  его положения и предлагаемые поправки. В результате повторного рассмотрения палаты могут принять  билль с поправками Президента или  без них, но в любом случае Президент  уже не может отказать в согласии.

Для прохождения в парламенте финансового законодательства предусмотрен особый порядок. Принятый Народной палатой  финансовый билль направляется в  Совет штатов. Верхняя палата обязана  в течение 14 дней возвратить его  со своими рекомендациями. При этом Совет штатов не может ни отклонять, ни изменять законопроект. После решения  Народной палаты о принятии или отклонении рекомендаций Совета штатов законопроект передается на подпись Президенту. Получив  одобрение Президента, законопроект становится законом.

Парламентский   контроль. Народная палата осуществляет контроль над Правительством, которое несет  перед ним коллективную ответственность. Эта функция может осуществляться посредством использования депутатами Народной палаты права запроса, права  обсуждения политики Правительства, а  также возможного вотума недоверия  Правительству.

Что касается финансового  контроля, то доклад Ревизора — генерального аудитора Индии, выступающего хранителем государственной казны (см. о нем  ниже — в п. 6), о проверке финансовых отчетов Союза Президент передает каждой из палат Парламента. Этот доклад поступает в Комиссию Народной  палаты по бюджетной отчетности, в  которую входят 15 ее членов и 7 членов Совета штатов. Комиссия представляет Народной палате предложения по принятию соответствующих мер.

Президент Индии. На сегодняшний день президентом Индии является - Пранаб Кумар Мукерджи (с 2012 года).

Президент Индии избирается сроком на пять лет тайным голосованием по системе единственного передаваемого  голоса особой избирательной коллегией, состоящей из выборных членов обеих  палат Парламента и выборных членов легислатур штатов. 70-й поправкой 1992 г. в эту коллегию были включены избираемые депутаты легислатур национальной столичной  территории Дели и союзной территории Пондичерри. Такой порядок как  бы уравнивает влияние, которое может  быть оказано на выборы главы государства  центральным Парламентом и законодательными органами всех штатов.

Этот факт используется индийскими государствоведами для обоснования  вывода, что Президент одновременно представляет как весь народ в  целом, так и население различных штатов. Каждому члену легислатуры штата предоставляется число голосов, равное частному от деления числа жителей штата на количество выборных членов легислатуры этого штата. Если мы возьмем общее число голосов, принадлежащих выборщикам от штатов, и разделим на количество выборных членов Парламента, то получим число голосов, которым будет обладать каждый выборный член центрального Парламента.

Косвенные выборы Президента вполне согласуются с той номинальной  в основе своей ролью, которую  он играет в реальном руководстве  страной, что отмечалось еще в  документах Учредительного собрания при разработке проекта Конституции.

Президентом может быть избран гражданин Индии, достигший 35-летнего  возраста и отвечающий требованиям, предъявляемым к депутатам Народной палаты. Президент не должен занимать оплачиваемую должность в Правительстве  Индии или штата или в подконтрольных им органах, а также быть членом Парламента или легислатуры штата либо вообще занимать какую-либо оплачиваемую должность. Он может переизбираться неоднократно. Выборы должны проводиться до истечения срока полномочий Президента, а в случае досрочной вакансии его должности новый Президент должен быть избран не позднее чем через шесть месяцев на полный срок.

Споры, связанные с выборами Президента, окончательно разрешаются  Верховным судом. Если выборы будут  признаны недействительными, все акты лица, исполнявшего должность Президента на основании этих выборов, считаются  ничтожными.

Президент Индии является главой государства и формально  наделен исполнительной властью, которую  осуществляет непосредственно или  через должностных лиц, подчиненных  ему согласно Конституции (ст. 58). Однако, в соответствии с 42-й и 44-й поправками к Конституции, он обязан следовать  советам Правительства (Совета министров), причем даже в том случае, если безуспешно попросит Совет министров пересмотреть данный ему совет (ст. 74). В результате практически все основные полномочия Президента осуществляются по решению  Совета министров, а зачастую — только Премьер-министра.

Президент назначает Правительство, созывает и закрывает сессии Парламента, может их отсрочивать, собирает, как  отмечалось, обе палаты для разрешения разногласий между ними, может  досрочно распускать Народную палату.

Он имеет большие законодательные  полномочия. Мы уже упоминали о  его праве вето в отношении  прошедших через Парламент законов, причем вето может касаться не закона в целом, а отдельных его положений. Некоторые билли могут вноситься  в Парламент или легислатуру  штата только с согласия Президента. Глава государства промульгирует  законы. Указы (ordinances) Президента, издаваемые в период между сессиями Парламента, имеют силу закона (ч. 2 ст. 123). Правда, если в течение шести недель с  начала ближайшей сессии Парламента эти указы не будут утверждены или будут отклонены резолюциями палат, они теряют силу.

Глава государства обладает правом объявления чрезвычайного положения (ст. 352), введения президентского правления  в штатах (ст. 356) и объявления чрезвычайного  положения в области финансов (ст. 360).

В соответствии с Конституцией Президент формально является носителем  исполнительной власти (ст. 53), главнокомандующим  Вооруженными силами, неотъемлемой составной  частью Парламента. Он назначает членов Совета министров, губернаторов штатов, главного судью и других членов Верховного суда и высших судов штатов, Генерального атторнея, Генерального аудитора и  многих других высших государственных  служащих. Он обладает правом помилования. Во внешнеполитических отношениях Президент  осуществляет представительские функции. В отличие от Великобритании, акты главы государства в Индии  не требуют контрасигнатуры в  качестве необходимого условия их действительности.

За нарушения Конституции  Президент может быть подвергнут процедуре импичмента (ст. 61). Инициатива преследования Президента принадлежит  любой из палат. Соответствующая  резолюция может быть принята  палатой не ранее чем через 14 дней после письменного уведомления  о намерении ее внести, подписанного по крайней мере 1/4 общего числа членов палаты. Для принятия резолюции требуются  голоса не менее 2/3 общего числа членов палаты. В этом случае другая палата проводит расследование, причем Президент  может явиться и быть представленным. Если резолюция, подтверждающая обвинение, поддержана 2/3 состава второй палаты, Президент считается смещенным  со своей должности.

Вице-президент избирается сроком на пять лет тайным голосованием специальной коллегией выборщиков, состоящей из членов обеих палат  Парламента, созванных на совместное заседание, по системе пропорционального  представительства на основе единственного  передаваемого голоса (ч. 1 ст. 66). Вице-президент  не может занимать оплачиваемую должность в органах Правительства Индии или штата. Вице-президентом может стать гражданин старше 35 лет, обладающий квалификацией, необходимой для избрания в качестве члена Совета штатов, поскольку по должности является председателем этой палаты Парламента. Вице-президент замещает Президента в периоды его отсутствия, болезни или в случае вакантности должности Президента до избрания нового главы государства. Вице-президент может быть смещен со своей должности решением Совета штатов, принятым большинством его имеющихся членов.

§3.2. Совет министров Индии, Генеральный атторней для Индии

Ведущую роль в практическом осуществлении государственной  власти в Индии играет Совет министров — коллективный орган исполнительной власти, состоящий из Премьер-министра и министров, назначаемых Президентом страны, причем министры назначаются по совету Премьер-министра. В соответствии с конституционным обычаем Президент обязан назначить Премьер-министром лидера партии, победившей на выборах в Народную палату. Премьер-министр формирует Правительство из руководящих деятелей фракции большинства в нижней палате Парламента. Он распределяет министерские портфели и определяет функции и полномочия министров (ч. 1 ст. 75). Формируя Правительство, Премьер-министр стремится к тому, чтобы в нем были представлены основные на­циональности, религиозные общины, касты, крупнейшие штаты и т. д. В случае необходимости формирования коалиционного правительства учитывается специфика партнеров ведущей партии по коалиции. Несмотря на кажущуюся пестроту состава Правительства, большинство его членов принадлежат к высшим кастам индийского общества. Члены Совета министров должны быть членами Парламента, и если министр назначен не из числа парламентариев, ему нужно в течение шести месяцев избраться в Парламент, ибо в противном случае он утратит свою должность.

Премьер-министр может  с одобрения Президента изменять состав Правительства и увольнять  министров. Формаль­но министры находятся  в должности, "пока это угодно Президенту" (during the pleasure of the President), но фактически — пока угодно Премьер-министру. В годы независимости происходил процесс персонализации власти в руках Премьер-министра, пиком чего стали 42-я и 44-я поправки, приведшие к конституционному оформлению этого процесса и институционализации Кабинета. В результате сложилось явление, которое по аналогии с термином "президенциализм" можно назвать "премьер-министериализмом" (или, как метко отметил профессор X. Радж, "премьер-министерская форма правления"), с тем лишь отличием, что вместо концентрации власти в руках главы государства суперпрезидентской республики, она почти с тем же эффектом оказалась в руках главы Правительства парламентарной республики. Правда, расстановка сил, сложившаяся после выборов 1989 г., привела к некоторому ослаблению реальной власти главы ко­алиционного правительства меньшинства В. П. Сингха, а впоследствии Нарасимхи Рао, о чем говорит даже появление должности заместителя Премьер-министра. Приход в 1998 г. к власти коалиционного правительства, возглавляемого Премьер-министром Аталом Бихари Ваджпаи (БДП), лишь продолжил эту тенденцию и усилил зависимость ведущей партии коалиции от ее союзников.             

Совет министров ответствен перед Народной палатой и в  случае выражения последней вотума недоверия может быть уволен в  отставку Президентом. Однако Президент  по совету Премьер-министра может в  этом случае досрочно распустить нижнюю палату.

В Совете министров насчитываются 50—60 членов, однако Совет министров  очень редко собирается в полном составе. Все вопросы руководства  страной решаются Кабинетом —  узким составом Правительства, куда входят 15—20 руководителей наиболее важных отраслей управления. Как Совет  министров, так и Кабинет возглавляются  Премьер-министром, который созывает на заседания эти органы и руководит  их работой. Обычно решения принимаются с общего согласия без формального голосования. Большая часть работы Кабинета осуществляется через создаваемые внутри него специализированные комитеты: по политическим вопросам, обороне, бюджету, законодательству, экономической политике и интеграции, занятости, парламентским делам, новым назначениям и т. д.

Весьма существенную роль в деятельности Правительства играет секретариат — аппарат советников и помощников при главе Правительства.

Руководители менее важных ведомств, не являющиеся членами Кабинета, имеют ранг Государственных министров, Министры, не имеющие закрепленных за ними министерств и выполняющие  отдельные важные поручения, называются министрами без портфеля. Они могут  быть членами Кабинета. В Совет  министров входят также заместители  министров. Министерства контактируют с Парламентом через парламентских  секретарей (специально уполномоченных заместителей министров — парламентариев).

Конституция не определяет конкретные функции и полномочия Правительства, но из обязанности Президента сле­довать советам последнего вытекает, что почти все, кроме чисто  представительских, полномочия Президента осуществляются Советом министров. Следовательно, исполнительная власть формально закрепленная за Президентом, на деле осуществляется Правительством. Почти всеми основными полномочиями Президента на практике пользуется Кабинет. Будучи сравнительно узким, оперативным  и постоянно работающим органом, Кабинет во главе с Премьер-министром  на деле осуществляет управление страной. Правительство превратилось в главный  источник законодательной инициативы и оказывает определяющее влияние  на весь законодательный процесс.

Генеральный атторней для Индии. Это юридический советник высших органов власти, прежде всего Правительства, по своему статусу близкий к министру. Он также выполняет другие обязанности юридического характера, которые могут быть поручены ему Президентом либо возложены на него Конституцией или законом. При осуществлении своих полномочий Генеральный атторней имеет право выступать в обеих палатах Парламента или в их комиссиях без права голоса (ст. 88 Конституции), а также вправе присутствовать и выступать в любом суде страны.

Генеральный атторней для  Индии назначается Президентом  из числа лиц, квалификация которых  отвечает требованиям, предъявляемым  к судьям Верховного суда. Он занимает свою должность, "пока это угодно Президенту", и в отличие от других высших должностных лиц, вознаграждение которых устанавливается законом, получает такое вознаграждение, "какое  Президент может определить".

Хотя в Конституции  упоминается только Генеральный  атторней, ему в помощь Правительство  установило должно­сти Генерального солиситора и Дополнительного генерального солиситора с необходимым для  их деятельности аппаратом. На практике оба эти должностных лица являются заместителями Генерального атторнея и выполняют те же функции, что  и он. Права, обязанности и особенности  деятельности этих трех должностных  лиц подробно регулируются Правилами  назначения и условиями службы аппарата Генерального атторнея, принятыми в 1961 г. В каждом из штатов Индии функции, аналогичные функциям Генерального атторнея, выполняет Генеральный адвокат штата (ст. 165).

В соответствии с Гражданским  процессуальным кодексом ни один суд  не вправе рассматривать серьезный  вопрос, касающийся центрального правительства  и связанный с толкованием  Конституции Индии, без предварительного письменного оповещения по этому  вопросу Генерального атторнея.