Конституционно-правовые основы политико-территориального устройства Индии

Тенденция к централизации  законодательной власти в руках  Союза отразилась и в динамике вышеупомянутых перечней за полвека развития Конституции. Эта динамика свидетельствует, что сфера исключительной компетенции штатов сократилась, а сферы исключительной союзной компетенции и конкурирующей компетенции расширились.

Следует также отметить, что распределение компетенции  между Союзом и штатами в сфере  законодательной власти распространяется на сферу власти исполнительной.

В ч. XII Конституции, регулирующей, в частности, финансы, подробно расписаны  налоговые и иные финансовые отношения  между Союзом и штатами. Каждые пять лет или в случае необходимости  раньше Президент создает Финансовую комиссию, требования к составу и  порядок назначения которой устанавливаются  законом. Эта комиссия должна давать Президенту рекомендации о распределении  между Союзом и штатами чистого  дохода от налогов и по ряду иных финансовых отношений Союза со штатами  и местными властями. С учетом ее рекомендаций соответствующие предложения  вносятся в Парламент. Собственность  Союза не подлежит налогообложению  в штатах, если союзным законом  не будет установлено иное.

Помимо ограничения прав штатов в пользу центра в условиях чрезвычайного положения в Индии  существует еще один чрезвычайный институт — президентское правление, с  установлением которого основные функции  управления тем или иным штатом переходят  к центральным государственным  органам. Президентское правление  вводилось в Индии свыше 100 раз.

После включения в Конституцию 42-й поправки Правительство Союза  получило возможность использовать для восстановления закона и порядка  в каком-либо штате любые вооруженные  силы, находящиеся в его подчинении. Действия войск не подлежат контролю со стороны штатов и направляются приказами федерального правительства.

Практически во всех штатах созданы министерства по обеспечению  подъема благосостояния отсталых слоев населения, среди которых нередко оказываются национальные меньшинства (ч. 1 ст. 164). На разных уровнях функционируют также всевозможные советы, комитеты и комиссии, призванные улучшать положение национальных, языковых и иных меньшинств и снижать таким образом уровень социальной напряженности в стране. Среди них комиссия по развитию отсталых классов, комиссия по делам меньшинств, комиссия по языку, комиссия по эмоциональной интеграции, совет национальной интеграции и т. д. Однако ограниченность полномочий, финансовых ресурсов и бюрократические рогатки часто сводят их подлинную роль лишь к вспомогательной информационно-исследовательской деятельности.

Специального рассмотрения заслуживает штат Джамму и Кашмир, который занимает в Индийском  Союзе особое положение. В момент вступления в Союз этот штат обладал значительно большей, чем другие субъекты федерации, законодательной и административной автономией. Это объяснялось стремлением обеспечить большую лояльность по отношению к Индии населения этого мусульманского штата, имеющего большое военно-стратегическое значение. Так, в соответствии с соглашением 1952 г. между Индией и штатом Джамму и Кашмир, этот штат получил право на собственную Конституцию, которая действует с 27 ноября 1956 г. Наряду с государственным флагом Индийской Республики штат Джамму и Кашмир имеет свой государственный флаг. Во главе штата стоит Губернатор (до 1965 г. он назывался "Садар-и-рийасат"), избираемый Легислатурой штата. Он должен получить "признание" со стороны Президента республики. В соответствии с Конституцией штата Джамму и Кашмир Губернатор назначает Главного министра (до 1965 г. он назывался Премьер-министром), который формирует Совет министров штата. В соглашении о вхождении штата Джамму и Кашмир в Индийский Союз предусматривалась передача Союзу компетенции в вопросах обороны, внешних сношений и путей сообщения, хотя с согласия правительства штата Президент Индии мог распространить компетенцию центрального правительства на другие вопросы, относящиеся к ведению штата. Как указано в Конституции Индии, целый ряд ее положений не применяется к штату Джамму и Кашмир без специального о том решения, согласованного, как правило, с правительством штата.

Развитие штата в рамках Индийской Республики пошло по линии  унификации и сближения его положения с положением других субъектов федерации, то есть по линии уменьшения самостоятельности. Так, в 1954 г. в результате достигнутой с правительством штата Джамму и Кашмир договоренности Президент распространил на этот штат компетенцию союзного правительства по 87 из 97 пунктов союзного перечня. При этом ряд важных вопросов экономики, торговли, превентивного заключения и некоторые другие полномочия союзного правительства, вместе с положениями из области совпадающей компетенции и остаточных полномочий, по-прежнему находились исключительно в ведении штата. В 1956 г., чтобы распространить на Джамму и Кашмир ряд союзных законов о профсоюзах, трудовых конфликтах и т. п., к этому штату были применены некоторые положения союзного и конкурирующего перечней.

Для введения в штате Джамму и Кашмир чрезвычайного положения  по причине внутренних беспорядков  Губернатор должен получить согласие Президента Союза. При этом функции  правительства переходят к Губернатору. С 1952 г. Президент республики может  по желанию или с согласия правительства  штата объявлять в штате чрезвычайное положение в случае внутренних беспорядков. Прокламация о несостоятельности  конституционного механизма в штате  ранее также издавалась Губернатором с согласия Президента. Эта прокламация представлялась не союзному Парламенту, а легислатуре штата, и правительственные полномочия переходили к Губернатору. Приказом Президента в 1964 г. действие статей Конституции о несостоятельности конституционного механизма в штате и осуществлении в этом случае законодательных полномочий штата Парламентом (ст. 356, 357) было распространено на Джамму и Кашмир.

Конституция штата Джамму и Кашмир в ст. 3 торжественно провозгласила, что штат "является и останется неотъемлемой частью Индийского Союза". Поправки к Конституции штата, внесенные в 1965г. в соответствии с 15-й и 16-й поправками к союзной Конституции, запретили любые формы пропаганды выхода из Союза, чем еще более закрепили положение Джамму и Кашмира как части Индийской Республики.

Из сохранившихся к  настоящему времени особенностей этого  штата целый ряд направлен  на охрану интересов его граждан. Это ограничения относительно поселения  в Джамму и Кашмире на постоянное жительство, особый порядок приобретения на территории штата недвижимого  имущества и др.

Помимо штатов в составе  индийской федерации имеется  еще такая специфическая форма "значительно ограниченной автономии", как союзная территория. Высшую законодательную власть в союзных территориях осуществляет федеральный Парламент, а Президент может издавать обязательные для исполнения правила по вопросам управления союзными территориями.

Контроль центральной  исполнительной власти над союзными территориями также неоднократно усиливался в процессе изменения Конституции. В соответствии с 69-й поправкой 1991 г. к Конституции союзная территория Дели получила особый статус "Национальной столичной территории".

4.2. Политико-административное  устройство штатов и союзных  территорий. Местное самоуправление  и управление

Каждый штат и союзная  территория делится на округа (зила паришад). Территории округов подразделяются на талуки и тексилы. 72 крупных города выделены из состава округов, и в  них образованы муниципальные корпорации. Для территорий, переходных от сельской местности к городской, создаются  поселки городского типа, называемые "нагар панчаят" (или иначе  в соответствии с местными языками  и обычаями). Размеры территорий и их соответствие тому или иному  типу муниципалитета определяются решением губернатора штата исходя из его  оценки числа жителей, плотности  населения, уровня и перспектив промышленного  развития и т. д. В случае неподпадения местности по каким-либо параметрам под понятие муниципалитета того или иного уровня, губернатор может  предоставить ей статус промышленного  района (industrial township).

Губернатор по указанию совета министров штата для управления несколькими округами (обычно 7-8) назначает комиссара, который считается высшим должностным лицом округа и подчиняется правительству штата. Заместитель комиссара осуществляет сбор налогов, набор в армию, предоставляет ссуды и распределяет помощь между нуждающимися, надзирает за тюрьмами, осуществляет некоторые судебные полномочия и т. д.

В муниципальных корпорациях  население избирает на срок от трех до пяти лет генеральный совет, члены  которого из своего состава выбирают мэра города и его заместителей сроком, как правило, на один год. Главным  управляющим корпорации, в руках  которого сосредоточена исполнительная власть, является назначаемый правительством штата комиссар корпорации. В каждой муниципальной корпорации имеются комиссии по важнейшим направлениям ее деятельности: по вопросам образования, здравоохранения, финансам, санитарии, текущим вопросам и т. д. В муниципалитетах, на территории которых проживает более 300 тыс. человек, для содействия решению местных вопросов создаются попечительские советы. Кроме того, легислатуры штатов вправе создавать в муниципалитетах различные комитеты.

В городах с населением более 10 тыс. человек жители избирают муниципальные советы (муниципалитеты), компетенция которых значительно уже. В стране насчитывается около 1500 муниципальных советов.

Для выборов членов муниципалитетов  территория городов делится на административные районы. Законами штатов может быть предусмотрено представительство  в муниципалитетах лиц, обладающих специальными знаниями и опытом в  сфере местного управления, членов палат союзного Парламента или легислатур штатов, представляющих население города и председателей действующих  в нем попечительских советов.

В руководящих принципах  политики государства Конституция  Индии (ст. 40) предусматривает создание деревенских панчаятов (дословно панчаят - совет пяти) - традиционных органов местного самоуправления и наделение этих органов властью, необходимой для функционирования в качестве единиц управления. Эти органы рассматриваются некоторыми индийскими юристами в качестве "конституционного положения, доводящего демократию до уровня простого народа". Полномочия панчаятов охватывают некоторые вопросы сельского хозяйства, здравоохранения, санитарии, благоустройства и отдельные сугубо местные проблемы жизни общины.

В настоящее время панчаятами охвачено более 95% всего сельского  населения. Наиболее распространенный элемент системы панчаятов — деревенский панчаят - организационно состоит из трех основных органов: общего собрания деревни, исполнительного комитета панчаята и судебного панчаята или сельского суда. Повседневная работа панчаята обычно осуществляется председателем и комитетами, которые состоят из специалистов. Панчаяты всех уровней находятся под весьма строгим административным надзором и финансовым контролем вышестоящих правительственных чиновников.

В начале 90-х гг. произошла  широкомасштабная конституционная  реформа системы панчаятов и  муниципалитетов. 73-я и 74-я поправки к Конституции 1992 г. внесли в нее 34 новых статьи и два приложения (XI и XII), направленных на унификацию прежде слишком пестрой и сложной  схемы местного самоуправления и  его более оптимальное "вмонтирование" в механизмы, осуществляющие реформы  в экономике, сельском хозяйстве  и структуре управления современной  Индии.

В соответствии с п. "d" ст. 243 в редакции 73-й поправки к  Конституции "панчаят" представляет собой институт самоуправления для  сельской местности. Обновленная конституционная  схема предусмотрела три уровня панчаятов, действующих в каждом штате и союзной территории: низшего, как и ранее, панчаята на уровне деревни (грам сабха); среднего — на промежуточном  уровне (ранее панчаят самити) между  деревней и округом и высшего  — на уровне округа (ранее зила паришад).

Вопросы организации, выборов, требования к депутатам и функции  панчаятов и муниципалитетов  в значительной степени унифицированы  в ходе реформы местных органов 1992 г.

С целью координации работы панчаятов и муниципалитетов  разных уровней Конституцией предусмотрено  представительство председателей  панчаятов (муниципалитетов) нижестоящего уровня в панчаятах (муниципалитетах) вышестоящего уровня. Члены палат  союзного Парламента и легислатур штатов имеют право представительствовать  в панчаятах (муниципалитетах), на территории которых они проживают (кроме  дере­венского панчаята).

За представителями зарегистрированных каст и племен в панчаятах (муниципалитетах) резервируется число мест, соответствующее  их доле в населении данного панчаята (муниципалитета), а для женщин предусмотрено  резервирование 1/3 всех мест и должностей председателей панчаятов (муниципалитетов). Легислатура штата может также  законом штата по своему усмотрению резервировать места и посты  в панчаятах (муниципалитетах) для  иных представителей социально отсталых слоев населения.

Председатель деревенского панчаята избирается в соответствии с законом, принятым легислатурой штата, а председатели промежуточных и  окружных панчаятов избираются членами  соответствующего панчаята.

Панчаяты (муниципалитеты) избираются сроком на 5 лет прямым голосованием граждан, достигших 18 лет и проживающих  на территории панчаята (муниципалитета). Право быть избранным в панчаяты (муниципалитеты) предоставляется жителям, проживающим на территории соответствующего панчаята (муниципалитета), достигшим 21 года. К кандидатам в члены панчаята (муниципалитета) предъявляются те же требования, что и к кандидатам в легислатуры штатов. Избирательная  комиссия штата организует и контролирует деятельность по выборам в панчаяты и муниципалитеты.

Легислатуры штатов могут  своими законами наделять панчаяты полномочиями, необходимыми для их функционирования в качестве институтов самоуправления, для подготовки планов экономического развития и обеспечения социальной справедливости, а также по широкому перечню вопросов, включенных в XI приложение к Конституции. В их число входят: сельское хозяйство, проведение земельных  реформ, совершенствование методов  землепользования, местная ирригация, животноводство, птицеводство, рыбный промысел, лесное хозяйство, малое предпринимательство, сельская транспортная инфраструктура, производство и распределение электроэнер­гии  в сельских районах, реализация программ ликвидации бедности, обеспечение благосостояния социально отсталых каст и племен, развитие системы общественного распределения, начальное и профессиональное обучение, библиотеки, культурная деятельность, содействие укреплению семьи и т. д. Эти полномочия могут предусматривать право сбора налогов, получения финансовой помощи, а также возможность создания специальных фондов.