Европейский Суд по правам человека

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации  от 29 марта 1998 г. N 310 специальным органом, наделенным полномочиями по изучению правовых последствий решений ЕСПЧ и подготовке рекомендаций по совершенствованию российского законодательства и правоприменительной практики, является Уполномоченный Российской Федерации при Европейском суде - заместитель министра юстиции РФ.

Несмотря на нормативное закрепление функций  Уполномоченного, отсутствует возможность  ознакомления с результатами его  работы по анализу правовых последствий  решений ЕСПЧ, поскольку в официальных  печатных изданиях и правовых базах такая информация отсутствует.

В соответствии с положениями ст. ст. 3 и 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" одним  из основополагающих принципов построения судебной системы является обязательность судебных постановлений. А неисполнение постановлений суда приравнивается к проявлению неуважения к суду и влечет ответственность, предусмотренную Федеральным законом.

Основными актами, регулирующими порядок исполнения судебных решений, вынесенных против государства, являются Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) и ФЗ "Об исполнительном производстве".

ФЗ "Об исполнительном производстве" относит решения  ЕСПЧ к числу исполнительных документов (исполнительные листы, выдаваемые судами на основании решений межгосударственных органов по защите прав и свобод человека). Для требований по исполнительным документам к казне РФ и получателям федерального бюджета установлен специальный порядок, не обладающий признаками принудительного исполнения, следовательно, этот порядок не может быть предусмотрен ФЗ "Об исполнительном производстве". Что, на мой взгляд, является абсурдным, так как законодатель как будто бы умышленно ограничил сферу действия ФЗ "Об исполнительном производстве" лишь механизмом и порядком принудительного исполнения, отсылая нас в ст. 1 данного Закона к бюджетному законодательству.

Европейский суд  по правам человека применительно к  стадии исполнения судебного решения, должником по которому является государство, выработал следующую позицию. От лица, имеющего подлежащее исполнению решение суда против государства в результате успешного судебного дела, нельзя требовать прибегать к исполнительному производству для того, чтобы его исполнить. Государство обязано так организовать свою правовую систему, чтобы обеспечить координацию между различными государственными органами в целях уплаты государственного долга в разумное время. На заявителя было бы возложено чрезмерное бремя, если бы он должен был направлять исполнительный лист из одной организации в другую.

Единый порядок взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации установлен главой 24.1 БК РФ. В соответствии со ст. 242.1 БК РФ следует, что для исполнения решений ЕСПЧ необходимо: получить исполнительный лист и указать в нем размер присужденной компенсации в рублях. В соответствии с существующими правовыми нормами вынесенное ЕСПЧ решение подлежит исполнению через Министерство финансов РФ. Служба судебных приставов не обеспечивает принудительное исполнение судебного акта, не может как-либо воздействовать на процесс исполнения, поскольку в ее компетенцию не входит контроль за деятельностью Министерства финансов и исполнение такого рода судебных актов в отношении государства. Ответственность государства за неисполнение судебных решений может быть установлена национальным законодательством и международным. На международном уровне ежегодно частным лицам присуждается справедливая компенсация, подлежащая взысканию с Российской Федерации. Помимо этого Россия подписала Протокол N 14 к Конвенции, дополняющий контрольную систему Конвенции согласно распоряжению Президента РФ. Данный Протокол позволяет Кабинету Министров применять международные правовые санкции к государствам-ответчикам, игнорирующим в полной мере исполнение решений ЕСПЧ. На национальном уровне ответственность публичного образования установлена: гражданско-правовая (убытки по ст. 16 ГК РФ, возмещение вреда по ст. 53 Конституции РФ, ст. ст. 1069, 1070 ГК РФ), административная (ст. 2.4 КоАП РФ), уголовная (ст. 315 УК РФ), иная, установленная законодательством РФ (например, материальная, дисциплинарная - ст. 12 НК РФ, начисление процентов за нарушение сроков возврата налога на добавленную стоимость - п. 10 ст. 176 НК РФ).

В целях совершенствования  механизма исполнения решений ЕСПЧ в России, на мой взгляд, необходимо реализовать комплексные меры: принять единый нормативный правовой акт, регламентирующий порядок реализации права граждан и ЮЛ на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействиями) государственных органов, должностных лиц; привести в соответствие с требованиями решений ЕСПЧ действующее законодательство РФ (в том числе внести поправки в ФЗ "Об исполнительном производстве", многочисленные отсылочные нормы уже давно подвергались критике со стороны ЕСПЧ); детально регламентировать в соответствующих актах ответственность государства за неисполнение в отношении его судебного решения, в том числе и личную ответственность компетентных чиновников; сделать работу контролирующих за исполнением решений ЕСПЧ органов более прозрачной.

3. Решение ЕСПЧ по делу и их выполнение.

Заявительница Тумилович Людмила Францевна  работала инженером в АООТ "Сатурн" г. Краснодара. Из-за финансовых трудностей компании был издан приказ о неоплачиваемом отпуске заявительницы с 1993 по 1995 г., затем она была уволена. Заявительница оспаривала эти приказы в российских судах.

Однако ее исковые  требования были отклонены всеми  судебными инстанциями, в том  числе Генеральным прокурором и  Председателем Верховного Суда Российской Федерации. Конституционный Суд Российской Федерации также не принял жалобу Тумилович к рассмотрению.

Европейский суд  по правам человека также не принял жалобу Тумилович Л.Ф. к рассмотрению, сославшись на то, что последнее  судебное решение по делу Тумилович  состоялось в Краснодарском краевом суде 25 марта 1997 г., т.е. имело отношение к периоду до 5 мая 1998 г. - дате вступления в силу Конвенции о правах человека 1950 г. относительно Российской Федерации.

При этом в своем  решении ЕСПЧ сделал вывод, что не учитывает обращение заявительницы в Верховный Суд Российской Федерации надлежащим средством правовой защиты, так как эту стадию национального процесса считает чрезмерным средством защиты, использование которой зависит от дискреционных полномочий Председателя Суда (его заместителя) или Генерального прокурора и, следовательно, не являются эффективными средствами защиты по смыслу ст. 35 ЕКПЧ. Иными словами, Верховный Суд Российской Федерации был признан решением ЕСПЧ судебной инстанцией, не соответствующей требованиям, предъявляемым ЕКПЧ к понятию "Суд". Практически последнее означало, что российские граждане могут жаловаться в Страсбург после прохождения их дела кассационной инстанции Российской Федерации (Краснодарский краевой суд в деле Тумилович).

Точно такая  же процедура существовала в то время и в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации: АПК РФ 1995 г. предусматривал особые полномочия в передаче (отказе) дела к рассмотрению только за Председателем (и его заместителями) Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Последующий анализ решений Европейского суда по правам человека, признавших нарушение ст. 6 ЕКПЧ (право на суд), вынесенных против ряда европейских стран применительно к надзорному производству, позволил сделать вывод о следующих основных ошибках организации пересмотра судебных актов в порядке надзора в Российской Федерации, влекущих нарушение Конвенции:

- нарушение  принципа правовой эффективности  судебного производства. Решение,  уже вступившее в законную  силу, должно иметь определенную  устойчивость и может быть пересмотрено, отменено или изменено в исключительных и редких случаях, не содержащих субъективного элемента и основанных на строго определенных правилах (законах) (дело Совтрансавто против Украины от 25 июля 2002 г.).

- нарушение  принципа правовой определенности. Когда решение, вступившее в законную силу, аннулируется на основании неясных, нечетко установленных законодателем правил, право на суд становится иллюзорным. Устойчивость решения должна поддерживаться всем механизмом государственной власти, в том числе структурой конкретной ветви судебной власти, четким определением полномочий каждой из судебных инстанций, отсутствием дублирования функций друг друга. Основания для пересмотра судебного акта на каждой стадии судебного производства не должны быть идентичными (дело Брумареску против Румынии от 28 октября 1999 г.).

- нарушение  принципа объективной беспристрастности  (права на справедливый суд). Объективная  беспристрастность заключается  в отсутствии каких-либо сомнений  в том, что она обеспечена  и гарантирована судом. Частным случаем объективной пристрастности является наличие явно выраженных дискреционных полномочий одних судей по отношению к другим. Такое нарушение чаще всего проявляется через наделение административных лиц (председателей судов, их заместителей) особыми полномочиями (дело Тумилович против Российской Федерации, Совтрансавто против Украины от 25 июля 2002 г., Денисов против России - жалоба от 6 мая 2004 г.).

- нарушение  принципа правовой экономии, который  заключается в существовании  строго определенных временных ограничений для подачи заявления о пересмотре в порядке надзора (Брумареску против Румынии от 28 октября 1999 г.).

Наличие подобных нарушений приводит к признанию  того, что процедура, существующая в  высшем (верховном) суде, не может рассматриваться как судебная процедура. Соответственно исчерпание внутренних средств защиты в этом случае будет обеспечено при прохождении не высшей, а кассационной инстанции.

Требования  соответствия порядка пересмотра дел  в надзорной инстанции положениям Европейской конвенции привели к необходимости кардинальных изменений в российском процессуальном законодательстве. Такие изменения были проведены в 2002 г. и выразились в принятии в РФ нового Арбитражного процессуального кодекса. Изменения в порядке пересмотра дел в высшей судебной инстанции коснулись как сущностных, так и организационных характеристик надзорного производства в арбитражных судах Российской Федерации.

Реформирование  порядка надзорного производства осуществлялось по двум направлениям: 1) приведение в соответствие этого порядка с европейскими стандартами, что связано с необходимостью следовать требованиям ЕКПЧ; 2) сохранение позитивной наработанной практики организации системы пересмотра судебных актов в России. При этом второе направление обусловливалось тем, что в соответствии с Конституцией РФ Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики (ст. 127).

Таким образом, Высший Арбитражный Суд РФ возглавляет  систему арбитражных судов и  в его функции входит обеспечение  эффективности и качества правосудия через механизмы, способствующие единообразному толкованию и применению права.

Система арбитражных  судов состоит из 10 Федеральных  арбитражных судов округов, 20 апелляционных  судов, 82 арбитражных судов субъектов  РФ. Деятельность арбитражных судов  осуществляется на всей территории РФ, которая является достаточно обширной. Россия является многонациональным государством. Все эти факторы предполагают возможное существование различий в правопонимании и правосознании граждан РФ, в частности судей. Достижение единообразия судебной практики в этом смысле оказывается существенно затруднено. Для решения этой проблемы необходимо наличие некой объединяющей структуры, которая способна вырабатывать общие для всей системы правовые стандарты. Схожие функции выполняет Европейский суд по правам человека (г. Страсбург) и Суд европейских сообществ (Суд справедливости в г. Люксембурге), которые создают практику единообразного применения положений Конвенции и права Европейского сообщества на всей территории объединенной Европы. Применительно к своей компетенции такую функцию выполняет Высший Арбитражный Суд РФ (ст. 127 Конституции РФ, ст. 23 ФКЗ "О судебной системе РФ", ст. 9 ФКЗ "Об арбитражных судах в РФ").

Сохранение  четвертой (надзорной) инстанции в  России диктовалось также историческими причинами. В дореволюционной системе судопроизводства функции надзорной инстанции выполнял Сенат, который должен был обеспечивать единообразное толкование и применение закона всеми судами страны. Вместе с тем наряду с надзорными функциями Сенат выполнял и функции кассационной инстанции, призванной устранять все юридические ошибки нижестоящих инстанций. Таким образом, в России всегда признавалась необходимость существования надзора, хотя, как показала история, опыт совмещения надзора и кассации в одном органе оказался не вполне успешным.

Реформа 2002 г. ставила  задачу отказаться от совмещения в  высшей инстанции и надзорных, и  кассационных полномочий. В этих целях  ст. 304 АПК РФ 2002 г. предусмотрела  конкретные основания для пересмотра судебного решения, вступившего в законную силу в порядке надзора. Судебное решение может быть пересмотрено в строго ограниченных случаях (ст. 304 АПК).

Необходимо  учитывать также, что в современном  мире сформировались две модели организации  системы пересмотра судебных актов. Одна применяется в унитарных государствах, другая распространена в государствах с федеративным устройством. Унитарные государства, как правило, имеют три инстанции, федеративные - четыре (США, ФРГ, Индия и др.). Верховные суды этих государств рассматривают по первой инстанции споры между субъектами федерации и пересматривают решения низовых инстанций в строго ограниченных случаях в целях единообразного толкования закона. Пересмотр решения, вступившего в законную силу, осуществляется в ограниченных и исключительных случаях и, как правило, диктуется необходимостью развития права в целом и формирования единой судебной практики в федерации. Закономерность исторического развития крупных федеративных государств привела к тому, что их судебные системы имеют в своем механизме особую, четвертую инстанцию, призванную разрешать значимые с социально-экономической точки зрения конфликты, в результате которых изменяются правовые подходы и в конечном итоге претерпевает изменение социально-правовая структура общества.