Местное самоуправление в системе народовластия

В понимание  термина «муниципальные выборы»  не включается избрание органов территориального общественного самоуправления, а  также иных лиц, в целях участия в реализации отдельных полномочий местного самоуправления. Это избрание традиционно осуществляется на собраниях, сходах, конференциях граждан, а также через механизмы сбора подписей по петиционным листам.

Голосование в  рамках выборов должно в обязательном порядке быть всеобщим, равным, прямым, тайным (статьи 3 - 7 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Данное требование воспроизведено и в статье 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Важнейшей характеристикой  выборов как формы волеизъявления граждан является их периодичность. Это следует из ограничения Федеральным  законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предельного срока полномочий выборных лиц 5 годами. На принципиальную важность названной характеристики указывается и в преамбуле названного Федерального закона, содержащей следующее положение: «Демократические свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти». О периодичности выборов как важнейшей их характеристике говорится и в ряде решений Конституционного Суда Российской Федерации.

Стартовым моментом выборов является прекращение полномочий ранее избранных выборных лиц. Согласно ст. 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня (календарного срока) истечения полномочий соответствующего лица (лиц), а в случае досрочного прекращения их полномочий - не позднее, чем через 14 дней со дня прекращения полномочий. Голосование на муниципальных выборах должно быть проведено не позднее чем через 80 и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов.

Полномочиями на назначение муниципальных выборов обладает представительный орган муниципального образования. Если в силу каких-либо объективных или субъективных причин он не принимает решения о проведении выборов, решение о назначении выборов должна принять соответствующая избирательная комиссия, а в случае, если эта комиссия не назначает выборы, отсутствует или не может быть сформирована, - выборы назначаются соответствующим судом общей юрисдикции.

Правом обращения  в суд по вопросу назначения выборов  обладают избиратели, избирательные объединения, избирательные блоки, органы государственной власти, органы местного самоуправления, прокуроры.

Подробно вопрос о назначении муниципальных выборов  в судебном порядке рассмотрен в  Федеральном законе «Об обеспечении  конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». Данным Федеральным законом утверждено также Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, подлежащее применению (в целом или в части) в случае отсутствия необходимых для проведения муниципальных выборов нормативных правовых актов регионального и муниципального уровней.

В соответствии со статьей 1 названного Федерального закона он применяется при нарушениях конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если: законами субъекта Российской Федерации не установлены порядок проведения муниципальных выборов, а также порядок образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований; не принят устав муниципального образования; отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления; полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти; истекли установленные сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления; выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки; отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить муниципальные выборы; муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству; органы местного самоуправления упразднены или распущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия; в иных случаях, когда в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

С позиции норм права организация муниципальных  выборов в целом проходит в  том же порядке, что и организация выборов в органы государственной власти. Вместе с тем имеется ряд особенностей, присущих исключительно муниципальным выборам.

1. Избирательными правами при муниципальных выборах могут обладать иностранцы. Статьей 12 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» установлено: «Постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме». О допустимости участия иностранцев в муниципальных выборах говорится и в Федеральных законах «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 6 октября 2003 года). Однако в настоящее время возможность участия иностранцев в муниципальных выборах остается в значительной мере потенциальной, поскольку соответствующих международных договоров, за исключением Договора о союзе Беларуси и России, не заключено.

2. Участие в муниципальных выборах военнослужащих имеет свою специфику. В статье 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» установлено, что военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, если до призыва на военную службу постоянно или преимущественно не проживали на территории данного муниципального образования, при проведении выборов в органы местного самоуправления не включаются в списки избирателей и не учитываются при определении числа избирателей. Цель данной нормы вполне очевидна - защита прав «коренного» населения муниципальных образований, исключение влияния на формирование органов местного самоуправления лиц, не имеющих постоянных интересов в данном муниципальном образовании, но составляющих значительную часть (в ряде случаев даже более половины) населения муниципального образования.

Не понятно, почему изложенные ограничения избирательных  прав военнослужащих срочной службы не применены к выборам в законодательные (представительные) органы государственной  власти субъектов Российской Федерации. В местах дислокации крупных воинских частей реальна ситуация формирования избирательного округа по выборам депутата законодательного органа субъекта Федерации, значительная, а подчас и большая часть избирателей в котором является военнослужащими срочной службы. Однако данный подход к решению проблемы следует рассматривать как носящий переходный характер. Поскольку в рамках действующего законодательства остается открытым вопрос о порядке участия в муниципальных выборах граждан, являющихся военнослужащими срочной службы, проходящими службу не в «своем» муниципальном образовании. В условиях ограничения свободы передвижения, являющейся неотъемлемой частью срочной военной службы, эти граждане согласно действующим нормам законодательства по существу лишаются права на участие в местном самоуправлении. Радикально данная проблема будет решена при переходе на формирование армии на контрактной основе, то есть ликвидации срочной службы как таковой.

3. При проведении муниципальных выборов, в отличие от иных выборов допускается досрочное голосование. Избиратель, который в день голосования по уважительной причине будет отсутствовать по месту своего жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном участке, на котором он включен в список избирателей, вправе проголосовать досрочно путем заполнения бюллетеня в помещении соответствующей территориальной избирательной комиссии (за 4 - 15 дней до дня голосования) или участковой комиссии (не ранее чем за три дня до дня голосования). Избиратель, голосующий досрочно, обязан подать в соответствующую комиссию заявление с изложением конкретной причины досрочного голосования. При этом Законом установлен перечень причин, признаваемых уважительными: отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей, состояние здоровья.

4. В соответствии со статьей 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на референдум граждан Российской Федерации» при проведении выборов в представительные органы местного самоуправления со средней нормой представительства менее 10 тысяч человек законом субъекта Федерации может быть установлен порядок выдвижения кандидатов, не предусматривающий сбор подписей в поддержку кандидата. При этом названный Федеральный закон не накладывает каких-либо требований к указанному особому порядку.

5. При проведении муниципальных выборов, в отличие от иных выборов, допускается безальтернативное голосование. Согласно статье 38 вышеназванного Федерального закона законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено проведение на выборах муниципальных депутатов голосование по одной кандидатуре в случае, если ко дню голосования в избирательном округе останется только один кандидат. Такой кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, участвовавших в голосовании.

3.3 Институт отзыва в системе местного самоуправления

Выборные лица являются не только защитниками интересов  населения соответствующей территории, но и лицами, обладающими полномочиями по принятию решений, обязательных для населения. Выборные лица сочетают в себе полномочия лица, обслуживающего население, и лица, являющегося руководителем муниципального образования.

Механизмы взаимоотношений  выборных лиц и населения действующим федеральным законодательством не урегулированы. В региональных законах, в муниципальных правовых актах традиционно встречаются положения, обязывающие выборных лиц местного самоуправления в обязательном порядке вести прием избирателей (как правило, не реже 1 раза в месяц); отчитываться о своей работе перед избирателями (как правило, не реже 1 раза в год). Встречаются также нормы, восстанавливающие существовавший в советские времена институт наказа избирателей как поручения выборному лицу местного самоуправления по решению какой-либо проблемы, о решении которой выборное лицо обязано отчитаться перед избирателями. В условиях повышения обеспеченности населения телефонными услугами, телевидением, Интернет-связью получают распространение контакты выборных лиц с избирателями в режимах «прямых линий». При ненадлежащем исполнении своих функций выборными лицами местного самоуправления население может применить к ним определенные меры воздействия.

Конституционный Суд определил, что ст. 32 Конституции России гарантирует гражданам право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, т.е. по своему содержанию связана лишь с процессом избрания этих органов. Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» выборы завершаются в момент подведения итогов голосования, установления результатов выборов. Отношения, связанные с осуществлением депутатских полномочий и досрочным их прекращением, регламентируются нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о статусе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и выборных органов местного самоуправления. Следовательно, досрочное прекращение депутатских полномочий не затрагивает права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

В развитие данной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации Федеральным  законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» институт отзыва выборных лиц местного самоуправления определен как обязательный. Процедура отзыва должна базироваться на нормах о проведении местных референдумов, хотя и не должна быть полностью идентичной ей. При этом в качестве федеральных гарантий законности и демократичности данной процедуры установлено, что: основанием для отзыва выборного лица местного самоуправления «могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае подтверждения в судебном порядке»; процедура отзыва должна обеспечивать отзываемому лицу «возможность дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва»; отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало не менее половины всех зарегистрированных в соответствующем избирательном округе избирателей.

Как уже отмечалось, Федеральным законом «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что основанием для отзыва выборного лица «могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае подтверждения в судебном порядке». Таким образом, речь идет исключительно о ситуации нарушения каких-либо предписаний, установленных законодательно.

Однако Конституция  Российской Федерации не определяет столь жесткие рамки. В статье 46 говорится о возможности обжалования  в суд решений и действий, а  равно бездействия органов и  должностных лиц местного самоуправления. Из данной конституционной нормы не следует, что обжалуемые решения или действия (бездействие) не могут относиться к кругу вопросов, обязательство по решению которых соответствующий орган или лицо взяли на себя добровольно, например, в рамках агитационной кампании. Кроме того, суд обладает не только полномочием по установлению соответствия или несоответствия решений и действий (бездействия) требованиям нормативных правовых актов, но и полномочием по установлению юридически значимых фактов.

Таким образом, обжалование в суд решений или действий (бездействия), не являющихся противоправными, следует признать допустимым. При этом, однако, суд может лишь установить факт несоответствия действий лица добровольно принятым на себя обязательствам. Решение же о понуждении лица как представителя власти к действиям, которые он осуществлять не обязан, с точки зрения нормативных актов об организации местного самоуправления, недопустимо.

Неисполнение  предвыборной программы может быть обжаловано в суд, но основанием для  отзыва служить не может. Соответствующее судебное решение может быть использовано лишь как основа для критики выборного лица, а также как агитационный материал в рамках очередной выборной кампании.