Местное самоуправление в системе народовластия

Установление  перечня вопросов местного значения только в одном федеральном законе, а также лишение права органов государственной власти устанавливать объемы расходов на решение вопросов местного значения позволят стабилизировать законодательно установленные нормы, контролировать объемы устанавливаемых органам местного самоуправления государственных полномочий, предотвращать случаи нарушения полномочий органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения.

2.8 Материальная и финансовая обеспеченность полномочий местного самоуправления

Проблема соответствия материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям относится к наиболее острым. Необходимость указанного соответствия является одним из требований к организации местного самоуправления, установленных в Европейской хартии местного самоуправления. В Российской Федерации в течение последнего десятилетия существовала практика принятия законов, предусматривающих наличие нефинансируемых обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В результате такой практики по состоянию на 2003 год совокупные обязательства государства составили в Российской Федерации около 6,5 трлн. руб. при консолидированном бюджете Российской Федерации около 3,7 триллиона рублей.

В целях решения существующих проблем Президентом Российской Федерации в 2002 году была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. Комиссией был сделан вывод о необходимости внесения серьезных изменений в законодательство Российской Федерации. При этом речь шла не только об изменении перечня полномочий органов власти, но и о содержании норм, гарантирующих конструктивное взаимодействие между уровнями власти, иных сил, имеющих политическое влияние в государстве, норм, регулирующих разрешение различных потенциально возможных конфликтных ситуаций.

Результатом работы данной Комиссии стали проекты Федеральных  законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Важно отметить, что с внесением названных законопроектов не ставился вопрос о кардинальной ломке действующей системы организации власти в Российской Федерации и замене ее совершенно новой системой публичной власти. Круг вопросов, подлежащих решению органами власти субъектов Федерации и муниципальных образований, остался в основе своей прежним. Законопроекты были направлены на более четкое определение границ компетенции властей различных уровней, установление ясных критериев и действенных механизмов ответственности органов власти, создание условий для урегулирования проблемы адекватного соответствия полномочий органов власти и ресурсного обеспечения для реализации этих полномочий.

Общими направлениями  решения данной проблемы стали:

а) формирование налоговой базы каждого из уровней власти за счет налоговых источников, содействие развитию которых может быть осуществлено в рамках деятельности органов соответствующего уровня власти;

б) пересмотр  законодательства о льготах в  целях:

изменения статуса льгот как одного из источников дохода в механизм поддержки лиц, социально слабо защищенных, повышения адресности льгот;

перевода льгот  в преимущественно денежную форму;

однозначного  установления, что льготы финансируются  за счет бюджета того уровня публичной власти, органы которого издали акт о введении льгот;

в) расширение возможностей обеспечения решения вопросов местного значения не путем использования  средств местного бюджета и иной муниципальной собственности, а  путем создания условий для решения соответствующих вопросов через рыночные механизмы.

2.9 Организационное обособление местного самоуправления в системе государственного управления

Конституцией Российской Федерации определено, что органы местного самоуправления не входят в  систему органов государственной власти. Однако утверждение, что местное самоуправление отделено от государства (аналогично церкви), некорректно.

Как уже отмечалось, местное самоуправление - это элемент  государственного устройства Российской Федерации, являющийся одновременно и составной частью системы управления государством, и самостоятельным уровнем публичной власти, и элементом самоорганизации граждан. Существует довольно распространенное мнение о несоответствии норм статьи 12 Конституции Российской Федерации об организационной обособленности местного самоуправления требованиям Хартии. Как справедливо указывают ее критики, данная конституционная норма не имеет прямых аналогов среди норм Европейской хартии местного самоуправления. Однако сам по себе этот факт еще не может рассматриваться как утверждение о наличии противоречий между статьёй 12 Конституции Российской Федерации и Хартией, поскольку в Хартии нет положений, предписывающих вхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Для оценки рассматриваемой нормы Конституции с точки зрения соответствия ее нормам Европейской хартии местного самоуправления недостаточно простого сравнения текстов.

Анализ Хартии позволяет утверждать следующее.

А. Норма о  том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», служит основанием для утверждения о необходимости осуществления публичной власти в муниципальных образованиях лицами, замещающими свои должности в силу избрания их населением, и о недопустимости замещения соответствующих должностей путем назначения органами или должностными лицами государственной власти. Такое следствие применения российской конституционной нормы в полной мере соответствует положениям Хартии, а именно: о приверженности принципу децентрализации власти (преамбула); об осуществлении местного самоуправления «советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования» (статья 3). В качестве косвенного аргумента в подтверждение соответствия данного следствия применения российской конституционной нормы принципам Хартии следует указать, что в статье 7 Хартии, озаглавленной «Условия осуществления полномочий на местном уровне», излагаются положения, относящиеся исключительно к выборным лицам.

Б. Реализация нормы  Конституции России о том, что  «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти», препятствует широкому, не санкционированному законодательно применению механизмов административного воздействия органов (должностных лиц) государственной власти на органы (должностные лица) местного самоуправления. Такой результат применения рассматриваемой конституционной нормы соответствует требованиям статьи 8 Хартии («Административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления»), в частности, нормам Хартии о том, что «любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом» (пункт 1); «любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов» (пункт 2).

В. Обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти исключает возможность определения компетенции органов и должностных лиц муниципальной власти через подзаконные акты органов государственной власти и, таким образом, приводит к необходимости решать данный вопрос через законы, что соответствует требованиям статьи 4 Хартии: «Сфера компетенции местного самоуправления». В названной статье Хартии, в частности, указано, что основные полномочия органов местного самоуправления должны быть установлены Конституцией или законом (пункт 1); а полномочия органов местного самоуправления «могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом» (пункт 4).

Анализ иных норм Хартии не дает оснований для  вывода о том, что реализация рассматриваемой нормы ст. 12 Конституции России препятствует в какой-либо мере их реализации.

2.10 Сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении

Конкретные  организационные формы местного самоуправления определяются в уставе каждого муниципального образования. Вместе с тем федеральным законодательством установлены определенные гарантии сочетания коллегиальности и единоначалия в осуществлении местного самоуправления.

Федеральным законом  «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции от 6 октября 2003 года) предусмотрены обязательность наличия коллегиального органа местного самоуправления - представительного органа муниципального образования и главы местной администрации - лица, возглавляющего деятельность местной администрации на принципах единоначалия. Должность главы местной администрации может быть как самостоятельной, так и совмещаться с должностью главы муниципального образования. При этом в названном Федеральным законе введено принципиально важное новшество: установлена возможность существования единоличных органов местного самоуправления - должностных лиц, обладающих собственными персональными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава местной администрации относится к данной категории должностных лиц.

Разделение  функций между этими органами местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Однако в указанном Федеральном  законе изложен ряд норм, предопределяющих, что представительный орган является в основном органом нормоустанавливающим, а глава местной администрации - исполнительным. В частности, прерогативой представительного органа является принятие таких общеобязательных правил, как устав муниципального образования и местный бюджет. Такое разделение достаточно типично и логично. Коллегиальный выборный орган состоит из лиц, имеющих различные взгляды, отражающих интересы различных групп населения не только по территориальному признаку - по избирательным округам, но и в силу своих личных качеств - социальных, возрастных, этнических и иных групп населения. Выработка решения в условиях многообразия взглядов дает возможность повысить адекватность окончательного решения интересам населения муниципального образования в целом. Вместе с тем коллегиальная работа требует значительного времени. Так, работа над местным бюджетом в представительном органе продолжается, как правило, не менее двух-трех месяцев.

Следует отметить, что глава местной администрации, хотя и наделен собственными полномочиями на решение вопросов местного значения, однако практически всегда организует работу таким образом, чтобы документы, выходящие за его подписью, проходили обязательное визирование в соответствующих профильных подразделениях местной администрации. Таким образом, местная администрация, хотя и не является коллегиальным органом местного самоуправления, обеспечивает элемент коллегиальности в подготовке решений главы местной администрации.

2.11 Государственная гарантия местного самоуправления

Конституцией  России (статья 12) определено, что в Российской Федерации «признается и гарантируется местное самоуправление». Эта статья дает основания для вывода о том, что наличие государственных гарантий местного самоуправления относится к основам конституционного строя Российской Федерации.

Государственные гарантии местного самоуправления условно  можно разделить на три группы:

1) создающие условия для осуществления местного самоуправления;

2) направленные на недопущение или пресечение деятельности, препятствующей осуществлению местного самоуправления;

3) обеспечивающие право местного самоуправления защищать свои интересы.

К первой группе государственных гарантий относятся:

формирование  законодательной базы о местном  самоуправлении;

установление  обязанности выплаты компенсации местному самоуправлению расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

разработка  государственных образовательных  стандартов и организация подготовки и повышения квалификации кадров муниципальных образований;

формирование совещательных органов при государственных должностных лицах по проблемам местного самоуправления;

разработка  государственными органами и содействие разработке иными структурами методических материалов по порядку решения вопросов местного значения, реализации иных полномочий органами местного самоуправления.

Ко второй группе государственных гарантий относятся:

установление  ответственности за неисполнение муниципальных  правовых актов;

установление  запрета на ограничение законных прав местного самоуправления;

возможность обращения  в суд, а также в прокуратуру  по вопросам незаконности решений и  действий (бездействия) органов местного самоуправления (их должностных лиц);

установление  права органов государственной  власти на досрочное прекращение  полномочий органов (должностных лиц) местного самоуправления, нарушающих законы;

установление, что в случае бездействия органов, обязанных принять решения, необходимые  для осуществления местного самоуправления в определенные сроки (назначение муниципальных  выборов, установление границ муниципальных образований, регистрация уставов муниципальных образований), соответствующее решение вправе принять иной орган власти.

К третьей группе государственных гарантий относятся:

право местного самоуправления на судебную защиту и  защиту системой прокуратуры; право обжалования в суд решений и действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, обращения в прокуратуру;

право населения  муниципального образования на отзыв  выборных лиц местного самоуправления.

2.12 Законность в организации и осуществлении местного самоуправления

Местное самоуправление - власть подзаконная. На обязанность  соблюдения органами местного самоуправления Конституции России и законов  указывает статья 15 Конституции  Российской Федерации.

Формы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц не отличаются от форм, обеспечивающих законность деятельности органов государственной власти и государственных служащих. Это выполнение норм действующего законодательства, действие строго в рамках своих полномочий, доступность к информации о деятельности органов местного самоуправления, обязанность решать возникающие проблемы населения, неукоснительно соблюдать Устав муниципального образования. Конституцией Российской Федерации(статьи 46, 52) установлены возможность обжалования в суд решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления, а также государственная гарантия защиты от злоупотребления властью. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что устав муниципального образования (акт, обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов муниципального образования) вступает в силу после его государственной регистрации. Государственная регистрация в данном случае является элементом государственного контроля.