Местное самоуправление в системе народовластия

В законодательстве предусмотрены также механизмы  принуждения органов местного самоуправления и их должностных лиц к соблюдению требования законности. Указанным Федеральным законом предусмотрена обязанность прокуратуры надзирать за законностью в деятельности по осуществлению местного самоуправления, а также установлено, что в случае нарушения представительным органом или главой муниципального образования законов их полномочия могут быть принудительно досрочно прекращены органами государственной власти субъекта Российской Федерации.

2.13 Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Действующим законодательством  ответственность коллегиальных  органов местного самоуправления перед населением не предусматривается. Население не вправе распустить представительный орган местного самоуправления, однако вправе отозвать отдельных депутатов, иных выборных лиц.

Статус выборных лиц местного самоуправления - выборных должностных лиц, депутатов, иных выборных лиц (как и представителей других уровней публичной власти) - носит двойственный характер. Обслуживаемым субъектом для выборных лиц является народ, их избравший. Но выборные лица являются не только «слугами народа», но и его представителями, выразителями его интересов, ведь именно для этого их и избирают. Таким образом, выборные лица сочетают в себе полномочия как обслуживающего, так и обслуживаемого субъектов. В данном контексте представляется целесообразным упомянуть ответ Президента Российской Федерации В.В. Путина при переписи 2002 года на стандартный вопрос переписчика: «Чем занимается учреждение, где Вы работаете?» Президент ответил: «Предоставлением услуг населению». Соответственно, выборные лица должны нести ответственность и как лица, занимающиеся обслуживанием населения, и как руководители населения муниципального образования.

Как лица, занимающиеся обслуживанием населения муниципального образования, выборные лица могут нести  ответственность за решение вопросов местного значения в формах, максимально отвечающих интересам населения, за исполнение своих предвыборных обязательств, за результаты работы с обращениями населения. Как руководители муниципального образования выборные лица могут нести ответственность за соответствие своей деятельности требованиям законодательства и устава муниципального образования, за результаты взаимодействия с руководством иных муниципальных образований, с органами государственной власти.

При ненадлежащем исполнении своих функций выборными лицами местного самоуправления население может применить к ним следующие меры воздействия:

отзыв соответствующего лица населением;

отказ в доверии  на очередных муниципальных выборах;

обращение в  суд в целях признания актов  органов местного самоуправления незаконными;

обращение в  органы государственной власти субъекта Российской Федерации с предложением о роспуске представительного органа местного самоуправления, отрешении  от должности главы муниципального образования

критика в рамках публичных слушаний, иных публичных мероприятий, а также в средствах массовой информации

3 Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

В данной главе  рассматриваются вопросы непосредственного  участия жителей в осуществлении  местного самоуправления. Указанное участие делится на две группы - осуществление местного самоуправления непосредственно жителями и участие жителей в осуществлении местного самоуправления.

Отличие в формулировках  «осуществление местного самоуправления»  и «участие в осуществлении местного самоуправления» состоит в том, что в первом случае речь идет о действиях, осуществляемых от имени всего населения муниципального образования, реализуемых через принятие актов, обязательных к исполнению на всей территории муниципального образования, и исполнении, а также обеспечении исполнения данных актов. При этом осуществление местного самоуправления является не только правом, но и обязанностью.

Когда речь идет об участии населения в осуществлении  местного самоуправления, подразумеваются допустимые, но не обязательные действия жителей муниципальных образований (как индивидуальные, так и коллективные), связанные с решением вопросов местного значения, совершаемые ими по собственной инициативе и под свою ответственность. Пределы указанных действий определяются федеральными, субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами. При этом формой определения данных пределов могут быть как прямые предписания, так и сложные конструкции.

К формам осуществления  местного самоуправления непосредственно жителями относятся: местный референдум, муниципальные выборы, сход жителей муниципального образования, отзыв выборных лиц местного самоуправления, голосование жителей по выявлению мнения населения по вопросу изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. К формам участия населения в осуществлении местного самоуправления относятся: обращения жителей муниципального образования в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление, народная правотворческая инициатива, иные формы инициативного участия жителей в осуществлении местного самоуправления.

3.1 Местный референдум

Осуществление местного самоуправления путем референдума  является нормой Конституции Российской Федерации (пункт 2 статья 130). В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Конституции референдум наряду с выборами признается высшим непосредственным выражением власти народа. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дано определение местного референдума:

«референдум местный (местный референдум) - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным  законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования».

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном  прекращении, продлении срока полномочий, приостановлении осуществления  полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных  выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц  местного самоуправления, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных  лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и на освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении местного бюджета, об исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопросы, выносимые  на местный референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права  и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод не должны противоречить  законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации. Вопрос, выносимый на местный референдум, «должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. чтобы на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения».

Субъектами  выдвижения инициативы о проведении местного референдума являются:

а) группа граждан, имеющих право на участие в местном референдуме;

б) избирательные  или иные общественные объединения, имеющие право на участие в  муниципальных выборах и (или) в  местном референдуме;

в) представительный орган муниципального образования  и глава местной администрации  при условии выдвижения ими совместной инициативы.

Установление  первых двух групп относится к  традиционным общедемократическим  требованиям к организации публичной  власти. Третий способ выдвижения инициативы о местном референдуме является одной из форм защиты от использования местного референдума в целях разрешения возможных конфликтов представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан или избирательных (общественных) объединений является сбор ими подписей жителей муниципального образования численностью не менее 5% от численности жителей, обладающих правом на участие в местном референдуме.

Назначение  местного референдума осуществляется решением представительного органа местного самоуправления. Законодательно определено, что назначение и проведение референдума обязательно в случае, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума. Таким образом, представительный орган муниципального образования выступает не в качестве субъекта права разрешения проведения местного референдума, а в качестве органа, проверяющего корректность проведения работ по выдвижению инициативы проведения местного референдума.

Если представительный орган не назначает референдум (не принимает никакого решения, мотивирует отказ соображениями целесообразности, либо данный орган недееспособен), назначение местного референдума может быть осуществлено решением суда. Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что суд принимает решение о назначении местного референдума «на основании обращений граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или прокурора».

В Законе не установлено  никаких ограничений на число  граждан и избирательных объединений, обладающих полномочиями по обращению  в суд в случае непринятия решения  о проведении референдума представительным органом муниципального образования. Местный референдум может быть назначен судом по обращению лиц, не являющихся инициаторами проведения местного референдума.

Решения, принятые на местном референдуме, обладают приоритетом  по сравнению с иными нормативными правовым актами муниципального образования. Это следует из норм Конституции РФ, отнесших референдум наряду с выборами к высшему непосредственному выражению власти народа.

Федеральным законом  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что решения, принятые на местных референдумах: входят в состав правовой основы местного самоуправления; подлежат «обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждаются в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления»; могут быть обжалованы в судебном порядке.

Обеспечение решений, принятых на местном референдуме, возложено  на органы местного самоуправления и  осуществляется в соответствии с  разграничением полномочий органов местного самоуправления, определенным уставом и иными нормативными правовыми актами соответствующего муниципального образования.

3.2 Муниципальные выборы

Осуществление местного самоуправления путем выборов  относится к установлениям Конституции  Российской Федерации (пункт 2 статья 3, пункт 2 статья 130). При этом согласно пункту 3 статьи 3 Конституции выборы (наряду с референдумом) являются высшим непосредственным выражением власти народа.

Государство в  рамках обеспечения реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, законодательно определяет гарантии своевременного назначения даты выборов в органы местного самоуправления и гарантии периодического проведения выборов.

В Федеральном  законе «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на проведение референдума  граждан Российской Федерации» выборы определяются следующим образом: «форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица».

При этом в глоссарии  названного Закона определено, что  под органами местного самоуправления понимаются «представительный и  иные органы местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, избираемые непосредственно гражданами Российской Федерации на территориях, на которых осуществляется местное самоуправление, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований».

Определение понятия  «муниципальные выборы» в действующем  федеральном законодательстве отсутствует. Этот термин был введен в юридическую  практику Федеральным законом «Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», хотя в глоссарии названного Федерального закона (как в нынешней, так и в предыдущей его редакции) данное определение отсутствует.

При рассмотрении вариантов определения муниципальных  выборов следует указать, что в настоящее время встречаются различные значения толкования термина «муниципальные выборы»: выборы представительных органов местного самоуправления; выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления; выборы представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; выборы коллегиальных (представительных и иных выборных) органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Представляется, что термин «муниципальные выборы» в наибольшей мере соответствует последнему - наиболее широкому из изложенных вариантов.