Местное самоуправление в системе народовластия

3.4 Публичные слушания, опрос граждан, собрания, конференции граждан

Возможность осуществления  местного самоуправления через собрания граждан предусмотрена статьей 3 Европейской хартии местного самоуправления. В Хартии используются термины, которые  можно перевести на русский язык и как «собрание», и как «сход». Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понятия собрания и схода самостоятельны.

Определение понятия  «собрание» в действующем законодательстве отсутствует. Наиболее очевидным представляется определение собрания как мероприятия, характеризуемого личным совместным присутствием лиц, обладающих общими интересами, проводимого в целях выработки предложений по совместным действиям для реализации и защиты указанных интересов. Собрания граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования. Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а когда оно является элементом территориального общественного самоуправления - в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.

Порядок назначения и проведения собрания граждан, а  также полномочия собрания граждан  определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми  актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления. Итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан  может принимать обращения к  органам местного самоуправления и  должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Собрание граждан принимает решения по вопросам, связанным с осуществлением территориального общественного самоуправления, отнесенным к его компетенции уставом территориального общественного самоуправления. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов с направлением письменного ответа. Под сходом понимается собрание жителей всего муниципального образования для решения вопросов местного значения. Проводится сход исключительно в муниципальных образованиях-поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек.

В отношении  организации и проведения схода  Федеральным законом «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено:

1) сход правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом;

2) сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей численностью не менее 10 человек;

3) сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к его исключительной компетенции;

4) сход вправе принимать решения о согласии населения муниципального образования об изменении границ муниципального образования;

5) проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации;

6) участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным;

7) на сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан;

8) решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан;

9) решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Организация местного самоуправления через сходы граждан  предполагает:

а) реальную возможность  собрания схода граждан;

б) знакомство всех или хотя бы большинства участников схода с существом вопросов, выносимых  на сход.

Необходимо  указать, что нормы новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», регулирующие вопросы организации сходов, значительно развили нормативную базу осуществления местного самоуправления через непосредственное участие граждан.

Институт опроса граждан как федеральный институт участия граждан в осуществлении  местного самоуправления впервые введен Федеральным законом «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Цель проведения опроса граждан - выявление мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер. Опрос может проводиться на всей территории муниципального образования или на его обособленной части. Правом участия в опросе наделены жители муниципального образования, обладающие избирательными правами.

Инициатива  проведения опроса может быть выдвинута: представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования - в целях выявления мнения населения по вопросам местного значения; органами государственной власти субъектов Федерации - в целях выявления мнения населения в рамках процедуры для учета мнения населения при принятии решений об изменении целевого назначения земель на территории муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан подлежат установлению: дата и сроки проведения опроса; формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; методика проведения опроса; форма опросного листа; минимальная численность жителей, участвующих в опросе.

О проведении опроса жители муниципального образования  должны быть проинформированы не менее чем за 10 дней до его проведения. Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется: за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления; за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации - при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

Исходя из норм Федерального закона «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормативно-правовая база опроса состоит из названного Федерального закона, устава муниципального образования и муниципального правового акта о порядке назначения и проведения опроса, принимаемого представительным органом муниципального образования.

В случаях, предусмотренных  уставом муниципального образования  и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан. Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления. Итоги конференции граждан подлежат официальному опубликованию.

3.5 Народная правотворческая инициатива

Народная правотворческая  инициатива или «правотворческая инициатива граждан» является для законодательства Российской Федерации новеллой. Суть ее в том, что нормы права, действующие в муниципальном образовании, могут формироваться непосредственно по инициативе его жителей.

С правотворческой  инициативой может выступить  инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном муниципальным правовым актом, принятым представительным органом муниципального образования. В частности, правовым актом может быть установлена минимальная численность инициативной группы граждан, при этом не допускается установление, что ее численность должна превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Отсутствие  муниципального нормативного правового  акта, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, не может рассматриваться как препятствие к принятию к рассмотрению проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами. В этом случае правотворческая инициатива граждан осуществляется в соответствии с нормами федеральных и региональных законов, регулирующих данный вопрос, а также на основании применения федеральных, региональных и муниципальных правовых актов, регулирующих похожие правоотношения (процедура, сроки, требования к пакетам документов, необходимых для выдвижения инициативы по проведению местного референдума, для рассмотрения на заседании представительного органа местного самоуправления или главы муниципального образования, и так далее).

К порядку рассмотрения правотворческой инициативы граждан  относятся следующие федеральные требования: проект муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения; в случае, если принятие муниципального правового акта, проект которого внесен в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, относится к компетенции коллегиального органа местного самоуправления, указанный проект должен быть рассмотрен на открытом заседании данного органа, при этом представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении внесенного проекта муниципального правового акта; мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

3.6 Обращение граждан в органы местного самоуправления

Право граждан  на индивидуальные и коллективные обращения  в органы государственной власти и органы местного самоуправления относится к конституционно гарантированным.

Федеральным законом  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что должностные  лица местного самоуправления обязаны  дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними представительными органами муниципальных образований муниципальными нормативными правовыми актами.

Традиционно в  указанных муниципальных нормативных  правовых актах наряду с месячным сроком рассмотрения обращения должны быть установлены правила работы с обращениями: обязательность ответа по существу обращения; право на поручение о подготовке ответа на обращение должностному лицу, курирующему соответствующее направление деятельности местного самоуправления, а также право подписи ответа названного должностного лица местного самоуправления вне зависимости от того, кому адресовано обращение; запрет на переадресовку обращения лицам, чья деятельность критикуется в обращении; обязанность направления обращения по принадлежности, если оно адресовано органу (должностному лицу) местного самоуправления, в чьи функциональные обязанности соответствующий вопрос не входит.

За нарушение  должностным лицом местного самоуправления порядка и сроков ответа на обращения  граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации  может быть установлена административная ответственность.

Существуют  ситуации, когда обращение может  быть оставлено без ответа. Так, в  актах, регламентирующих порядок работы с обращениями, традиционно может  быть установлено право не отвечать на обращение: если оно содержит оскорбительные выражения с применением ненормативной лексики в адрес отдельных лиц или учреждений, а также государства, органов государственной власти и местного самоуправления; если ответ по существу обращения тому же адресанту уже был дан ранее.

Следует отметить, что нередка ситуация, когда адресант, получив не устраивающий его ответ, требует повторного рассмотрения обращения, не сообщая какой-либо новой информации по существу вопроса, не приводя новых  аргументов в пользу своих утверждений  либо контраргументов в отношении оценок ситуации, изложенных в данном ему ответе. Право на наличие собственного мнения каждого из граждан, естественно, никем не оспаривается, однако в этом случае целесообразно обратить внимание адресанта, что из нормы Конституции России (статья 33), гарантирующей право обращения в органы государственной власти и местного самоуправления, следует обязанность соответствующих органов власти рассмотреть обращение и дать ответ по существу проблемы, но не следует обязанность органов власти согласиться с изложенными в обращении оценками ситуации и (или) реализовать соответствующие предложения.