Роль и место прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации

 

 

Введение

 

      С момента принятия первого  закона о прокуратуре длится  борьба против прокуратуры, её  надзорных полномочий. Полномочий, упразднение которых уничтожило бы прокуратуру как традиционный в России государственно-правовой институт защиты законности и правопорядка, защиты единого правового пространства, защиты прав и свобод личности, интересов общества и государства. Десять лет эти попытки разбиваются о решительное  нет законодателей.

   Назначение, принципы организации  и деятельности, формы и методы работы прокуратуры не позволяют отнести её в полной мере ни к одной из трёх ветвей власти, предусмотренной Конституцией Российской Федерации.

    Действующий в нашей  стране прокурорский надзор не  имеет аналогов в мировой практике правоохранительной деятельности: он содержит в себе функции надзора и государственного контроля, уголовного преследования и поддержания обвинения в суде, административной юрисдикции, обеспечения исполнения судебных решений и судебного надзора. «…Сегодняшний свой статус прокуратура имела не всегда».

   Уже более 12 лет, с момента принятия  первого Закона о прокуратуре РФ, она перестала осуществлять надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах. В суде прокурор - лишь участник судебного процесса, представляющий одну из сторон – государственное обвинение. И не более того.

    Действительно, в последнее  время усилия прокуратуры в  сфере приведения региональных  законов в соответствие с федеральными  достаточно успешны. Но объективности ради следует признать, что в этом процессе органы прокуратуры играют промежуточную и второстепенную роль, поскольку прокуроры могут лишь обратиться в суды с требованием об отмене или признании незаконными актов, нарушающих федеральное законодательство. Общий надзор прокуратуры в отношении других видов деятельности без судебного механизма тоже беспомощен.

 Сущность и назначение надзора  за исполнением законов главным  образом составляет надзор органов  прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в сфере исполнительной власти. В этой сфере чаще всего допускается местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений законов, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению этих нарушений. Именно в этой области государственного управления должно быть обеспеченно действительно точное и действительно единообразное как понимание, так и применение законов. Предписания законодателя должны твёрдо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям.  Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере исполнительной власти, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по всемерному удовлетворению потребностей граждан, повышению их материального благосостояния, обеспечению их прав и законных интересов.

     Предлагаемое преобразование  прокуратуры не потребует изменения Конституции России, наоборот, изъятие некоторых несвойственных прокуратуре функций сделает её положение действительно конституционным.

    Прокуратура как самостоятельный  государственный институт установлена Конституцией РФ. Она построена и действует на основании федерального закона, которому Конституцией «поручено» определить её полномочия, организацию и порядок деятельности. Конституционный Суд России (постановление от 11 апреля 2000г. №6-П) признал не противоречащими Конституции Российской Федерации статьи закона, которые устанавливают её полномочия по надзору за исполнением законов и соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству. Полномочия, являющиеся главным раздражителем для ревнителей западных моделей. Из этого следует, что никаких дополнительных мер, чтобы сделать положение прокуратуры «действительно конституционным», не требуется. Данную тему расписывают такие научные деятели как Басков В.И., Емельянов С.А., Скуратов Ю.Н.

   В данной дипломной работе  будет рассмотрено роль и место  прокуратуры в структуре государственных органов Российской Федерации её взаимоотношения со всеми ветвями государственной власти. Не возможность определения прокуратуры ни в одну из трёх ветвей власти, также мнения зарубежных экспертов на примере «многосторонней встречи». Будет рассмотрена обще надзорная деятельность прокуратуры, понятие надзора, его виды и содержание, предмет и пределы этой деятельности, полномочия прокурора, организация его работы по надзору за исполнением законов.

   И в заключении предложены  пути усиления позиций системы  прокурорского надзора.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава I. Роль и место прокуратуры в системе государственных                           органов Российской Федерации

 

      Конституция  Российской Федерации (1993г.) провозгласила, что государственная власть в  Российской Федерации осуществляется  на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10)

    В конституционном  праве прокуратура рассматривается  как один из важных конституционных  институтов, являющихся неотъемлемым  элементом механизма правовой защиты Конституции.1                             

  Конституционные положения, касающиеся прокуратуры (ст.129), включены  в гл.7 «Судебная власть», но совершенно  очевидно, что сделано это искусственно. Прокуратура Российской Федерации  является самостоятельной, независимой структурой, выполняющей функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов» в механизме разделения властей. Органы прокуратуры не принадлежат ни к одной из ветвей власти, хотя и входят в правоохранительную систему государственных органов.

  В теории современного  государства и права прокуратура  на основе структурно-функционального  анализа рассматривается и исследуется  в механизме государства как  важнейший независимый орган  правоохраны2.

   Почти три века  назад Петр1, учредив должность  Генерал прокурора при Сенате, заявил: «Сей чин яко око наше» (не рука, а око!),3 которое призвано было «смотреть, дабы Сенат в своём звании праведно и нелицемерно поступал»,4 а если Сенат не пожелает исправить ошибку, то – «протестовать и оное дело остановить». Петр1 изначально замыслил прокуратуру как особо доверенный орган с уникальными функциями надзора за деятельностью чиновников, как орган пресечения безнаказанного своевольства столичных и местных правителей. Как видим, орган этот ничего общего не имеет с исполнительной властью.               

 Не вписывается  прокуратура ни в одну из  трёх ветвей власти. И это факт. Факт, исключающий возможность поглощения  прокуратуры исполнительной властью.

За рубежом прокуратура с точки зрения разделения властей относится либо к исполнительной, либо к судебной власти.

В чем же усматривают наши западные оппоненты препятствие для эффективной работы прокуратуры?

Не имея возможности подробно остановиться на позиции каждого зарубежного эксперта, приведём кратко наиболее значимые выводы, характерные для дискуссии: Иржи Томан, эксперт Европейского Совета, Швейцария: «Несмотря на разногласия… имевшиеся на протяжении прошедших десятилетий, нам удаётся выявить некоторые принципы, которые свойственны демократическим режимам, чтобы обеспечить соблюдение прав человека. Конституционно – правовой статус прокуратуры должен быть рассмотрен в самом общем контексте правового государства, философии демократического государства и разделения властей». Давая характеристику современных систем прокуратуры и их эволюции в странах центральной и восточной Европы, г-н Томан констатирует, что «многие страны демонстрируют стремление к новой концепции и что преобразования могут происходить только поэтапно, принимая во внимание общественную ситуацию каждой из стран…». И, наконец, главный вывод эксперта: «Статус прокуратуры, его принципы (характеристики) основываются на общей модели, взятой из исторической эволюции, юридических, экономических и социальных условий каждой страны»5.

   Сошлёмся и на мнение другого  авторитетного докладчика, заместителя Генерального прокурора кассационного суда Франции Бруно Котте,  осветившего тему о роли прокурора в защите прав граждан от незаконных решений администрации. Отстаивая прерогативу суда при разрешении жалоб, которая, по его мнению, в российском законодательстве недостаточно корреспондируется с Европейской Конвенцией по правам человека, он тем не менее приходит к выводу: «Прокуратура, функционально представляющая общие интересы, должна заявить о своей точке зрения во время рассмотрения судебными учреждениями споров между подчинёнными и администрацией. Именно ей предстоит оценить те дела, в которые она считает необходимым вмешаться. Именно ей будет поручено следить за выполнением решений принятых судебными учреждениями… Роль, которую могла бы сыграть в этой области прокуратура в силу своего размещения на всей территории Федерации, своего призванного авторитета и своего опыта, могла бы быть первостепенной».6

   «Высказанные мысли», заключает  французский прокурор, «не разоружают прокуратуру, но позволят ей в контексте обновления так же решить и нынешние задачи «общего надзора», которые представляются исключительно сложными и тернистыми». Как видим, высказывания представителей юриспруденции западного мира сильно разнятся с позицией и тоном отечественных оппонентов прокурорского надзора.

  Далее, в главных выводах документа  подчёркивается, что «изменение статуса, структур, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых она является, имея в виду, что главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществление эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского общества».7                

   Отрицать пользу изучения и  использования чужого опыта только  потому, что он чужой, нельзя. Навязывать  его, ссылаясь всего лишь на  то, что у нас не так, как  у других, вредно.

  Но, было бы неправильно  пытаться переделывать прокурорскую  систему одной страны по принципу другой. Опыт показал сложность создания новой службы в стабильной обстановке. Ещё более сложно сделать это во время политических и социальных изменений. Чтобы преуспеть, необходимо понимать важность совместимости любой системы с культурой и историей страны, а также способностью быть, понятой обществом, в котором она функционирует.    

    В системе  государственной власти прокуратура  Российской Федерации занимает неоднозначное положение. Согласно Федеральному закону прокуратура Российской Федерации представляет единую федеральную централизованную систему органов осуществляющих, наряду с другими функциями, прежде всего надзор за соблюдением Конституции РФ, и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации.

     Компетенция  прокуратуры по надзору за  соблюдением Конституции РФ и законов распространяется на различные субъекты применения законов, которые относятся ко всем выделенным ветвям единой государственной власти. Кроме того, эта компетенция прокуратуры распространяется также и на органы местного самоуправления, которые согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти (ст.12).

     В целях  обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека  и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (ст. 1 ч.2 ФЗ «О прокуратуре РФ»).

 Федеральным законом  на прокуратуру также возложен  надзор за:

• исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие:
• исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу:
• исполнением законов судебными приставами. Прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно процессуальным законодательством, а также координацию деятельности правоохранительных органов.

Реализация законов есть не только правовое, но и политическое требование, поскольку нарушение законности причиняет ущерб общественным интересам.8

    Вышеназванные  функции и направления деятельности (прокурорского надзора) определяют и основные параметры характеристики отношений прокуратуры с органами исполнительной власти. Особенно это касается её отношений с иными правоохранительными, а также контролирующими органами. Все правоохранительные органы, равно как и органы вневедомственного контроля за исполнением (надзора), являются специализированными органами контроля за исполнением (соблюдением) законов в соответствующих достаточно ограниченных сферах правовых отношений. Полномочия прокуратуры имеют универсальный характер и распространяются практически на все урегулированные законом сферы правовых отношений.