Система государственной службы Российской Федерации

 

Федеральное государственное  образовательное учреждение  высшего

профессионального образования

 

 

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 

КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ,

ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ

И МУНИЦИПАЛЬНОЙ  СЛУЖБЫ

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ

(АТТЕСТАЦИОННАЯ) РАБОТА

 

«Система государственной  службы Российской Федерации»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Слушатель по программе 

«Организационные  и правовые

основы государственной 

гражданской службы

Российской Федерации»

 

 

 

 

МОСКВА, 2010г.

 

 

 

ПЛАН

 

Введение

1. Понятие государственной  службы

2. Система и виды государственной службы

3. Государственная гражданская служба

2.1 Определение и принципы  государственной гражданской службы

Заключение

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Государственная служба - это  сложная и постоянно развивающаяся  система, многогранный и творческий процесс, в котором нет ведущих  или второстепенных элементов, каждый играет свою роль и при этом несет  полную ответственность за качество и эффективность своей административно-исполнительной или законотворческой деятельности. Без такой службы ни один орган  власти не только не сможет эффективно работать, но и вообще существовать. Надежность, стабильность и эффективность  власти определяется профессионализмом, компетентностью обеспечивающих ее структур, качеством организации  и функционирования государственной  службы.

Общество воспринимает государственную  службу как механизм правильного  исполнения закона, как средство "отыскания  истины в деле исполнения поручения  государства", - отмечал А.Ф. Кони, - поэтому общество ждет от государственных  служащих грамотных и справедливых решений, а не мимолетного мнения, внушенного порывом чувства или  предвзятым взглядом" Кони А.Ф. Уголовный  процесс: Нравственные начала. М., 2000. С. 11.. Если мы стремимся к тому, чтобы  государство было правовым и демократическим, то нужно добиваться того, чтобы  на государственной службе были задействованы  образованные, высококомпетентные и  непримиримые ко всякого рода нарушениям, начиная от закона и заканчивая морально-этическими нормами, граждане.

Всему этому способствуют совершенная и полноценная система  государственной службы, формирование которой происходит в настоящее  время. Процесс - очень сложный и  трудоемкий, поскольку все элементы системы "государственная служба" долгое время существовали и действовали  автономно, и каждый из них выполнял свои специфические функциональные обязанности. Свести их к общему знаменателю  пока еще не удалось.

Отсутствие единой научной  концепции государственного управления обществом в переходный период существенно  затруднило развитие российской государственности  на новых правовых принципах и  формирование государственной службы, как важнейшего инструмента преобразований в соответствии с современным требованиями

Принятие руководством Российской Федерации масштабных задач по модернизации социально-экономического, политического  и правового устройства страны в  период до 2020 г. повлекли изменение роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом.

Все это требует от работников государственных органов как федерального, так и регионального уровней большей ответственности и компетентности. Указанное, в свою очередь, должно повлечь кардинальную оптимизацию деятельности структур государственной службы. Многовековая история государственного строительства, начиная от единого древнерусского государства и заканчивая современностью, доказала, что цивилизованное государство не может эффективно функционировать без высокопрофессионального аппарата и соответствующим образом выстроенной государственной службы.

1. . Становление  и развитие системы государственной  службы в России: историко-правовой  аспект

Первые  признаки государственной службы как  особого вида деятельности "по обеспечению  исполнения полномочий" См.: Федеральный  закон № 58-ФЗ «О системе государственной  службы Российской Федерации» (в ред. от 27 мая 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 2. Ст. 2063. государства, возможно не всегда тщательно просматриваемые стали появляться в России ко времени образования Древнерусского государства, именуемого Киевской Русью.

Проанализировав процесс формирования государственной  службы в Киевской Руси, следует  отметить, что далеко не все ученые, изучающие проблемы государственной  службы в Российской Федерации, говоря об ее истоках, сочли нужным упомянуть  о наличии этой службы в древнерусском  государстве. Большинство из них  первые признаки государственной службы в России усмотрели лишь в эпоху  правления Петра I.

Из наиболее значимых законодательных актов  допетровской эпохи необходимо выделить Соборное уложение 1649 г., которое регламентировало все основные стороны жизни и деятельности государственных учреждений два последующих века. В целом деятельность государственных служащих по организации государственного строительства в России больше тяготела к абсолютизму, который окончательно оформился в правление Петра I. При абсолютизме глава государства рассматривался с юридической точки зрения как единственный источник законодательной и исполнительной власти.

С приходом к власти в России Петра I начался  интенсивный поиск новых, более  эффективных методов работы государственных  служащих, а также более совершенных  форм организации государственного аппарата. Наиболее значимым с законодательной  точки зрения событием, придавшим  государственной службе подлинно государственное  предназначение, стала "Табель о  рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, в котором классе чины и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени  вступления в чин между собою, однако воинские выше прочих, хотя б  и старее, кто в ином классе пожалован  был", утвержденная Петром I 24 января 1722 г.

Создавая  иерархию чинов для государственных  служащих, Петр I взял за основу распределение  должностей по классам воинских званий и ввел понятие "чиновник", т.е. человек, обладающий чином по Табели о рангах.

Конец XIX и начало XX вв. является особым этапом в истории государственной службы России, когда был введен принцип  комплектования полиции по "найму" взамен направления на службу в полицию  солдат и унтер-офицеров, признанных негодными к военной службе.

После Октябрьской  революции новая власть радикально изменила подходы к правовому  регулированию государственной  службы.11 (23) ноября 1917 года за подписью Я.М. Свердлова был принят декрет ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов "Об уничтожении сословий и гражданских чинов", а 16 декабря 1917 года за подписью В.И. Ленина - декрет СНК "Об уравнении всех военнослужащих в правах". Были упразднены классные чины, воинские придворные звания, ученые степени и звания. Что касается классных чинов, то они возродились  лишь через 75 лет. Воинские же звания, ученые степени и научные звания молодой  Советской Республике вскоре понадобились вновь и были восстановлены.

В советский  период российского государства, несмотря на столь резко негативное отношение  в начале зарождения молодой власти к государственным служащим, государственная  служба все-таки существовала. К ней  относили тех граждан, которые работали в государственных органах, предприятиях, учреждениях и организациях. Служащий, в отличие от рабочего, крестьянина, занимал государственную должность, пользовался распорядительными  и регулирующими полномочиями.

Понятие "государственный служащий" того времени определялось следующим  образом: такими "являются советские  граждане, работающие в государственных  организациях, занимающие в них должности  по назначению, выборам или в ином, установленном законом порядке, наделенные соответствующими должностными полномочиями, действующие по поручению  государства в целях практического  осуществления его задач, получающие определенную плату за свой труд" Государственное управление и административное право. М., 1978. С. 289-299..

При советской власти так  и не был принят закон о государственной  службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных  силах и органах внутренних дел. Соответственно в трудах наших ученых-юристов  о правовом регулировании госслужбы  говорилось очень мало. Назывались Временные правила о работе в  госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР  от 21 декабря 1922 г.; указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях; Единая номенклатура должностей служащих, утвержденная Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.; Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.; Перечни №1 и №2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров (лица, должности которых попали в эти перечни, - а таких лиц было более 20 млн., - не имели права обжаловать в суд свое увольнение).

Названными актами перечень основных источников института государственной  службы, существовавших до 90-х годов, почти исчерпывался.

Несмотря на многовековой период существования в России государственной службы, она по многим юридическим, экономическим и другим причинам не получила полноценного развития, не достигла высокой степени институциализации и не всегда была адекватна запросам государства. Более того, в советский период своего существования она была в значительной степени заформализована.

В начале 90-х годов прошлого столетия качество работы государственного аппарата резко снизилось, неэффективность, коррумпированность его действий возросли, возникла неудовлетворенность и  политиков, и общества, и отдельных  граждан. Поэтому возникла необходимость  создания нового государственного аппарата.

Полноценное восстановление государственной службы как профессиональной сферы осуществляется в стране с 1995 г. с начала законодательного действия и развития в новой России настоящей, а не формализованной госудаственной службы.

Признание большинством ученых законодательного оформления понятия  государственной службы, содержащегося  в Федеральном законе "Об основах  государственной службы Российской Федерации", взято как основа для  дальнейшего развития научных взглядов на проблему государственной службы.

При рассмотрении понятия "государственная  служба", получившее законодательное  закрепление в п.1 ст.1 Федерального закона "Об основах государственной  службы Российской Федерации", констатировано, что это должности в органах  государственной власти с денежным содержанием из средств государственного бюджета, государственное установление, определяющее статус и содержание должности.По мнению ряда ученых, в этом законе не учитывается взаимосвязь и взаимозависимость между государством, государственной властью, государственным аппаратом, государственным управлением и государственной службой. Последней осталась вспомогательная роль, призванная обеспечивать исполнение полномочий государственных органов.

Рациональность и эффективность  управления со стороны государственных  органов оказались вне поля зрения законодателя, который сосредоточился лишь на проблемах аналитического, информационного, организационного обслуживания власти. Это разрушило целостность  государственной службы и превратило ее в некую абстрактную сумму  обслуживающих аппаратов локализованных и отдельных друг от друга государственных  органов.

Выделяют несколько этапов развития государственной службы в конце XX - начале XXI века. На ее развитии отражались все сложности и противоречия, которые возникали в стране в связи с быстрым и во многом стихийным переходом к новым экономическим и общественным отношениям.

На первом этапе реформ инициативная группа специалистов объединилась вокруг идеи создания централизованной организации, ответственной за разработку и осуществление общегосударственной  политики в области государственного управления и государственной службы. В декабре 1993 года была принята новая  Конституция - основной закон страны. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной  власти, как на федеральном, так и  на региональном уровнях. Данный этап заканчивается принятием 31 июля 1995 г. Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" № 119-ФЗ.

В отличие  от первого этапа становления  и реформирования современной государственной  службы в России, который был инициирован  группой ученых и практиков, на втором этапе реформа государственной  службы уже рассматривается как  составная часть административной реформы. На этом этапе на первый план вышла задача разработки "идеологии" реформ. В связи с этим была проведена  работа по созданию теоретической модели и основных принципов административной реформы и, в том числе, реформы  государственной службы. Была выдвинута идея создания истинно публичной государственной службы, призванной обслуживать интересы нарождающегося гражданского общества. Отход от "государевой службы" должен был включать в себя работу над повышением социальной активности государственной службы, ее престижа и эффективности, а также четкую ориентацию на обслуживание интересов граждан и их объединений. Второй этап реформ обусловил необходимость выработки этических и моральных регуляторов поведения государственных служащих. Сейчас уже можно констатировать, что данная идея нашла свое воплощение лишь пять лет спустя, а именно в марте 2002 г., когда Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации впервые приступила к обсуждению "Кодекса поведения государственных служащих Российской Федерации". Третий этап реформ  стал переломным в реформировании государственной службы России. Впервые тема реформирования государственного аппарата формулируется в предвыборной программе основного кандидата на пост Президента Российской Федерации. На третьем этапе были учтены все проблемные и слабые места предыдущих этапов реформ. С приходом к руководству страной Президента Российской Федерации В.В. Путина работа над укреплением вертикали власти была выведена на более высокий качественный уровень, включая деятельность по созданию нового законодательства о государственной службе. На данном этапе была утверждена Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (Концепция утверждена Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 года №Пр-1496). Принципиальным преимуществом Концепции явилось наличие четко прописанной программы по ее реализации. Реализация Концепции должна была обеспечить создание открытой и подконтрольной гражданскому обществу государственной службы. Должны были быть созданы действенные механизмы предупреждения, выявления и устранения обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе. В результате реформы предполагалось повысить мотивацию госслужащих, конкурентоспособность государственной службы как рода профессиональной деятельности. Также была разработана и утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года №1336 Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». Данной Федеральной программой было намечено повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственное управление. Для достижения целей, определенных Федеральной программой предпочтение было оказано не развитию существующего законодательства, а созданию нового законодательства о системе государственной службы Российской Федерации и о видах государственной службы. В это время был принят рамочный Федеральный закон от 27 июля 2003 года №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».