Южно – российское казачество в гражданской войне

После занятия Екатеринодара между руководством Кубанского края и руководством Добровольческой армии начинают возникать трения. Политика краевых властей представляла собой своеобразную альтернативу как рабоче-крестьянскому советскому руководству в Петрограде, так и Добровольческой армии и органу гражданского управления при командующем Добровольческой армией - Особому совещанию.

Противоречия между властными  структурами Кубанского края и руководством Добровольческой армии были острыми. И в первую очередь они коснулись вопросов осуществления власти на местах и будущего устройства России. Руководство Добровольческой армии настаивало на том, чтобы вся полнота власти в областях, занятых армией, принадлежала Деникину. Кубанцы были, безусловно, против этого. Что касается будущего России, то и здесь разногласия были кардинальными. Как известно «добровольцы» были сторонниками единой и неделимой России. Кубанцы же выдвинули идею, что будущая Россия должна быть федерацией, в которую Кубанская область может войти. Так, на сессии Краевой Рады, созванной в октябре 1918 года, проявилось нежелание кубанского руководства допустить вмешательства командования Добровольческой армии в организацию внутренней жизни края. Большая часть Рады выступала за создание парламентской федеративной республики.

В результате в Кубанском крае сложилась ситуация, когда параллельно выходило в свет законодательство Краевого правительства и Рады и акты Особого совещания, зачастую противоречившие друг другу. В октябре 1919 года противоречие между властными структурами Кубанского края и Добровольческой армией достигли апогея. В это время руководству Добровольческой армии стало известно еще одно обстоятельство, которое и подтолкнуло его к решительным действиям против самостийников.

Начало государственного образования па Дону связано с работой Круга спасения Дона, взявшего в свои руки власть в начале 1918 года. 17 мая Круг принял «Основные законы Всевеликого Войска Донского». Это была первая «Донская Конституция», определяющая устройство нового государственного образования. Следует заметить, что «Основные законы» были приняты Кругом спасения на основе прежнего российского законодательства, а вернее являлись копией с незначительными изменениями формального характера ''Основных законов Российской империи" 1906 года.

Принятый документ состоял из 50-ти статей. Первые девять из них были посвящены Атаманской власти. В документе отмечалось, что власть управления Войском во всем ее объеме принадлежит Войсковому Атаману в пределах всего Всевеликого Войска Донского. Он утверждает законы, и без его утверждения никакой закон не может иметь силы.

Атаман назначает как председателя правительства (совета управляющих  отделами), так и его членов (управляющих  отделами), которые являются ответственными перед Большим Кругом.

По Конституции атаман являлся  высшим руководителем всех сношений Всевеликого Войска Донского с иностранными государствами и верховным вождем Донской армии и флота. Ему принадлежало право помилование осужденных, смягчение наказаний и общее прощение совершивших преступные деяния с прекращением судебного против них преследования и освобождение их от суда и наказания, а также сложение казенных взысканий и дарование милости в случаях особых, когда при этом не нарушаются ничьи огражденные законом интересы и гражданские права

Двенадцать статей «Основных законов» посвящены правовому статусу казаков и граждан Всевеликого Войска Донского. Уже самоназвание этого раздела Конституции «О правах и обязанностях казаков и граждан Всевеликого Войска Донского» говорит о дифференцированном подходе законодателя к правовому положению различных сословий.

Значительное внимание в Конституции уделялось порядку создания законов. В ней отмечалось, что впредь до издания и обнародования новых законов Всевеликое Войско Донское управляется на твердых основаниях Свода законов Российской империи, за исключением тех статей, которые настоящими основными законами отмечаются. Все воинские части как

постоянной армии, так и временно вызываемые по мобилизации, должны были руководствоваться законами, уложениями и уставами, изданными в Российской империи до 25 февраля 1917 г.

Из текста «Основного закона» видно, что у Атамана были большие властные полномочия. По сути все три ветви власти: и законодательная, и исполнительная, и судебная находились в его руках. Атаман руководил внешней и внутренней политикой, являлся верховным вождем армии и флота, объявлял местности на военном, осадном или исключительном положении, осуществлял помилование осужденных, назначал на должности военных и гражданских лиц, утверждал законы. Таким образом, у Атамана были полномочия, которые можно соотнести с полномочиями президента в президентской республике. Соответственно можно говорить, что Всевеликое Войско Донское по форме правления являлось президентской республикой.

Анализируя текст Конституции напрашивается вывод, что в ней имеется явное упущение. Так, ничего в «Основном законе» не говорится о функциях законодательной власти т.е. о Круге. Связано это в первую очередь, с тем. что «Основные законы Всевеликого Войска Донского», принятые Кругом спасения, были разработаны и приняты в экстренном порядке. Поэтому следовало разработать и принять новую Конституцию, которая была бы разработана более профессионально. Эта задача и была решена на первой сессии Большого Войскового Круга, проходившего с 15 августа по 20 сентября 1918 года

15 сентября новые «Основные законы  Всевеликого Войска Донского» были приняты. Они провозглашали, что Всевеликое Войско Донское есть самостоя тельное государство, основанное на началах народоправства. Верховная и законодательная власть принадлежала Войсковому Кругу. Так назывался донской казачий парламент. Высшая исполнительная власть в новом государственном образовании принадлежит Донскому Атаману. Судебная власть во Всевеликом Войске Донском находилась в ведении, так

Называемых, Судебных Установлений и лиц, осуществляющих ее именем закона. Немедленно по принятии Основных законов, на том же Войсковом Круге к ним были приняты некоторые поправки. Объяснялось это не желанием немедленно менять законодательство, а было следствием ближущейся гражданской войны. Действия ст.ст.6.7.8. касающихся созыва Войскового Круга, приостанавливались. Вместо них вводилась норма об одной ежегодной сессии Круга. Усиливалась власть Атамана. Теперь он назначал не только Председателя Совета управляющих отделами, но и самих управляющих отделами. Резко суживались полномочия окружного круга, окружной атаман из выборного становился назначаемым Донским Атаманом.

На этой же сессии Круга был принят ряд других важных нормативно-правовых актов. 21 августа 1918 г. выходит Наказ  Войскового Круга. В современной  терминологии это был бы регламент работы представительного органа. Однако Наказ, как нормативно-правовой акт по-своему содержанию несколько шире современного регламента и позволяет прояснить процесс законотворчества и принятия законов в ВВД.

Наказ отражал уровень развития законотворчества и процессуальности на тот момент. Уровень этот, даже с точки зрения развития современного парламентаризма. был достаточно высок. Так, например, законодательная инициатива, выдвинутая рядовым членом Круга, принималась к рассмотрению на заседании при наличии десяти подписей. Предусмотрена была процедура рассмотрения незаконодательных дел ( в современной терминологии - депутатских запросов). Предусматривалась возможность для граждан и депутатов обращаться к Кругу по поводу неправомерных действий Донскою Атамана и управляющих отдельных ведомств. На запросы и вопросы Круга Правительство должно было давать ответ, в недельный срок, а по запросам и вопросам срочным - в 3-х дневный.

Любой поступавший в Круг законопроект проходил первоначальное обсуждение в соответствующей комиссии Круга, которая давала свое заключение. Затем проект проходил три чтения в Круге. Ст.ст.6-15 Наказа детально расписывают этот процесс с точки зрения порядка внесения поправок, обсуждения и окончательною принятия. Аналогичным образом регламентировано рассмотрение росписи доходов и расходов (бюджета) ВВД. Для правомочности заседаний Круга требовалось присутствие не менее двух третей от количества депутатов.

Наряду с рассмотренным Наказом, существовало принятое на этой же сессии Положение о Войсковом Круге. Его принятие объясняется тем, что  донские законодатели стремились с  самого начала упорядочить работу своего молодого парламента, сделать ее более продуктивной. В дальнейшем части этого документа вошли в Основные законы ВВД. например, раздел о членах Крута, о президиуме Круга, правда в несколько сокращенном виде, что представляется целесообразным при создании конституционного акта.

Таким образом, Большой Войсковой  Круг 15 августа-20 сентября 1918г. создал систему государственной власти Всевеликого Войска Донского. Новая Донская Конституция, принятая на Круге, способствовала организации власти на Дону с заметными чертами сословной парламентской республики. Вместе с тем в молодом государственном образовании сохранялась сильная атаманская власть Чрезвычайные полномочия были сохранены за главой государства на время войны. Атаман имел право распоряжаться всеми людскими ресурсами и денежными средствами казны, необходимыми для ведения военных действий и организации тыла «по мере надобности» и «по-своему усмотрению».

Законотворчество Терского казачьего  войска было во многом схоже с законотворчеством  донских парламентариев. Однако, имелся и ряд отличий, обусловленных особенностями положения терских казаков. По численности они значительно отставали от донцов и находились в окружении многочисленных и зачастую враждебных горских народов.

В силу этих особенностей терские казаки ранее всех попытались создать свои органы власти на областном уровне Создание казачьих органов началось с возрождения Войсковою Круга Терского казачества, который 14 марта 1917 года начал свою работу. На нем было принято временное Положение об общественном управлении Терского казачьего войска, состоящее из двух частей. В первой части документа были изложены основные положения, касающиеся формирования и деятельности Войскового Круга и войскового правления. Вторая часть "Положения " регламентировала порядок создания и определяла устройство системы местного станичного и хуторского самоуправления. Положение в полной мере не действовало, так как власть Терского казачьего войска в силу определенных причин была крайне ограничена. Властные органы Терского казачьего войска вынуждены были идти на уступки сторонникам советской власти.

Ситуация на Тереке коренным образом  изменилась в начале 1919 года Победа Добровольческой армии позволила  терскому казачеству восстановить свои властные структуры. В феврале 1919 года начал работу Терский казачий  Круг. На рассмотрение Круга было вынесено более двадцати вопросов, но по своей  значимости важнейшим являлся вопрос о принятии новой, временной Конституции, которая была принята 27 февраля.

Главное отличие Конституции от "Временного Положения" 1917 года состояло в том, что теперь до крайности были сужены основы демократического устройства казачьего самоуправления и в то же время расширены и узаконены границы военного и гражданского единовластия". По форме правления Терское казачье войско было приближено к Всевеликому Войску Донскому. Как и в последнем на Тереке большие права были у атамана, который по своей сути являлся президентом государственного образования.

Его полномочия еще больше возросли в связи с введением чрезвычайных мер на территории Терского казачьего войска. Они бы введены 7 декабря 1919 года в связи с тяжелейшим положением на фронте. С их введением Конституция Терского войска оставалась без изменений, но при этом действие конституционных гарантий на критический период Гражданской войны приостанавливалось. Приостанавливалась также деятельность Кругов Войска Терского. Вся власть передавалась Войсковому Атаману и правительству, которые на этот период облекались исключительными полномочиями в военном и гражданском отношениях. Атаману и правительству совместно с войсковым контролером предоставлялось право открывать кредиты по неотложным сметным назначениям, причем, в первую очередь, военные (на обеспечение семей лиц, находящихся на фронте, на мобилизацию лошадей, на обеспечение обмундированием и т.п. ).

Несколько иначе, чем на Дону и Тереке, функционировала система государственных  органов на Кубани. Во главе Кубанского края стояли выборные органы законодательной  и исполнительной власти. В наибольшей степени представительным из них была Кубанская Краевая Рада - посути чрезвычайный орган, собиравшийся в связи с какими-то конкретными событиями или проблемами. Она выбирала Войскового Атамана - главу края. Высшим законодательным органом края стала Законодательная Рада, собиравшаяся на регулярные сессии и имевшая постоянно действующие комитеты. Она же выбирала краевое правительство.

Такова в самом общем виде система высших органов новой  кубанской государственности. Функции  всех ветвей власти были тесно переплетены, поэтому мы не можем говорить в  полной мере о "системе сдержек и противовесов". Так Краевая Рада обычно принимала несколько основополагающих программных решений, намечала общее направление деятельности Законодательной Рады. Разработкой и принятием законов занимались Законодательная Рада и краевое правительство. Они вступали в силу после утверждения Войсковым Атаманом. Не был проведен принцип разделения властей и на персональном уровне - члены правительства часто