Государственная политика в области культуры и искусства: модели и методы осуществления

- в противовес мировой практике  из перечня лицензируемых видов  деятельности в соответствии  с Федеральным законом "О  лицензировании отдельных видов  деятельности" были исключены  архитектурная и музейная деятельность, а также оборот антиквариата.

Таким образом, с учетом изменяющейся социально - экономической и психологической  атмосферы назрела необходимость  внесения соответствующих изменений  в действующие правовые нормы, а  также принятия новых нормативных  правовых актов, отражающих складывающиеся общественные отношения в сфере  культуры.

В соответствии с п. "г" и "е" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности и общие вопросы культуры относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По  предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации издаются федеральные  законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные  правовые акты субъектов РФ. Кроме  того, по вопросам разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной  власти субъекта Российской Федерации  заключаются соответствующие договоры. Разрешение вопросов по разграничению  собственности также осуществляется на основании соглашений (договоров) о разграничении собственности  между Российской Федерацией и соответствующим  субъектом Российской Федерации. Однако несмотря на наличие указанных положений по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, зачастую возникают многочисленные коллизии, так как отсутствуют заключенные соглашения о разграничении собственности между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, особенно по вопросам памятников истории и культуры.

Совокупность  законодательных актов, разработанных  и принятых субъектами Российской Федерации, включает более 200 законов. Поэтому  мы рассматриваем только те, которые  регулируют наиболее общие, основные отношения  в области организации культурной деятельности.

В субъектах Российской Федерации  законодательное регулирование  вопросов культуры пошло двумя различными путями.

В республиках приняты законы, основные положения которых практически  полностью совпадают с основными  положениями федеральных законодательных  актов. При этом нередко происходила  подмена действия федерального закона на территории республик действием  республиканского.

В других субъектах Российской Федерации (областях, краях, автономных образованиях) законодатели стремились закрепить  в большинстве своем нормы, конкретизирующие нормы федерального законодательства, а также принять нормы в  развитие федерального законодательства.

Следует отметить, что в некоторых субъектах  Российской Федерации вообще не принято  на данный момент никаких законов  в развитие федерального законодательства. Все регулирование в области  культуры здесь осуществляется путем  издания главами субъектов и  различными органами исполнительной власти подзаконных нормативных актов. Это касается Хабаровского края, Новгородской, Новосибирской, Пензенской, Саратовской, Самарской областей и других регионов.

Первое  направление представлено законами субъектов Российской Федерации, в  которых дублируются тексты Основ  законодательства Российской Федерации  о культуре и иных федеральных  законов в сфере культуры вплоть до нумерации статей и пунктов  в статьях. Законотворчество на уровне субъекта Российской Федерации проявляется  лишь в незначительных дополнениях  и изменениях исходного документа - текста Основ законодательства Российской Федерации о культуре - и иных федеральных законов в этой сфере.

Наиболее  показательными с этой точки зрения являются, в частности, Закон Республики Бурятия "О культуре" от 1 февраля 1996 года N 246-1, Закон Республики Башкортостан "О культуре" от 13 июля 1993 года N ВС-18/19 (в редакции Законов от 28 января 1998 года N 133-з, от 23 июня 2000 года N 78-з), Закон  Республики Адыгея "О культуре" от 15 июля 1998 года N 87.

Отметим, что даже незначительные дополнения и изменения исходного текста федерального закона, осуществленные субъектом Российской Федерации  и легализованные им в тексте соответствующего закона, демонстрируют общие подходы, господствующие на уровне данного субъекта, и взаимоотношения между центром  и территорией. Так, в ст. 7 Основ законодательства РФ о культуре, Законах "О культуре" республик Башкортостан и Адыгея речь идет об обязательности культурных аспектов в государственных или республиканских программах развития. В то же время в Законе "О культуре" Республики Бурятия в указанной статье речь идет лишь о статусе культуры в государственных и иных программах развития Республики.

И подобные примеры можно продолжить. В Основах законодательства Российской Федерации о культуре и разделе  втором Закона Республики Башкортостан "О культуре" говорится о  правах и свободах человека в области  культуры. Однако Закон "О культуре" Республики Адыгея вообще не содержит таких норм. А в Законе Бурятии  этот раздел среди прав и свобод народов и иных этнических общностей  в области культуры называет право  на культурно - национальную автономию, право на открытие культурно - национальных организаций соотечественников  за пределами Республики и культурно - национальных организаций иных государств в Республике. А ведь известно, что Российская Федерация самостоятельно реализует на своей территории соглашения и иные акты, регулирующие отношения России в области культуры с другими государствами, объединениями государств, а также международными организациями.

В Законах "О культуре" республик  Бурятия и Башкортостан содержится понятие суверенитета в области  культуры, хотя согласно Конституции  РФ и разъяснениям Конституционного Суда РФ суверенитет является признаком  государства, а не национально - территориальных  и административно - территориальных  образований.

В соответствии со ст. 12 Закона "О культуре" Республики Башкортостан каждый человек  имеет право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным  библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности. Ограничения доступности  культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима пользования устанавливаются республиканским  законодательством. Однако эти нормы  должны устанавливаться федеральным  законодательством. Таким образом, республиканский законодатель вторгся  в компетенцию федерального законодателя, явочным порядком присвоив себе право  установления ограничений доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима пользования.

Приведенные примеры свидетельствуют о том, что, казалось бы, незначительные изменения  и дополнения в законах субъекта Российской Федерации приводят к  тому, что часть норм регионального  законодательства вступает в противоречие с федеральным законодательством  и Конституцией Российской Федерации, установившей, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов  РФ не могут противоречить федеральным  законам, принятым по предметам совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации (ст. 76). Конституцией РФ и законами субъектов РФ установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и законом субъекта РФ по предметам совместного ведения действует федеральный закон.

Таким образом, несмотря на сложившуюся на федеральном уровне и на уровне субъекта Российской Федерации систему законодательных и подзаконных нормативных актов по вопросам культурной деятельности, в системе указанных актов существуют пробелы и противоречия и на федеральном, и на региональном уровнях, которые требуют устранения в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Итак, после того, как нами были рассмотрены  основные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность организаций культуры и искусства, мы считаем необходимым  изучить вопросы управления сферой культуры. Этому посвящен следующий  раздел данной работы.

2.2 Деятельность организаций по  управлению системой культуры  в РФ

Управление  сферой культуры является важным направлением муниципальной социальной политики, во многом определяющим комфортность проживания населения на муниципальной  территории.

Право участия в культурной жизни и  пользования учреждениями культуры, а также доступ к культурным ценностям  каждого гражданина РФ гарантируются  Конституцией РФ (ст. 44). Закон РФ "Основы законодательства Российской Федерации  о культуре" был первым "отраслевым" законом и послужил основой для  формирования регионального законодательства в сфере культуры.

Культурная  деятельность - деятельность по сохранению культурного наследия, созданию, распространению  и освоению культурных ценностей  и благ [9].

Формирование  и осуществление осмысленной  культурной политики является одной  из важных задач государства, во многом определяющих его жизнеспособность и место в цивилизованном мире. Государство должно, с одной стороны, формировать культурную жизнь общества в целом, с другой стороны, согласовывать  культурные потребности и интересы различных слоев общества, территориальных, национальных и других общностей.

К полномочиям федерального уровня власти относится определение политики в области культуры и искусства, приоритетов реформирования отрасли, определение в федеральном бюджете  необходимых финансовых средств для решения этих задач, контроль и финансирование деятельности государственных учреждений культуры.

На  уровне субъектов РФ реализуются  федеральные программы в области  культуры и искусства, разрабатываются  особые целевые программы, а также  необходимые для осуществления  региональной политики нормативно-правовые и организационно-методические документы, предоставляется материально-финансовая, методическая и иная помощь учреждениям  культуры и искусства.

Муниципальная политика в сфере культуры строится на основе общих принципов государственной  политики. Федеральный закон 2003 г. относит  к вопросам местного значения поселений и городских округов создание условий для обеспечения жителей услугами организаций культуры, организацию библиотечного обслуживания населения, охрану и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения. К компетенции муниципальных районов отнесена организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).

В настоящее время объектом культурной деятельности являются преимущественно  культуропроизводящие и культуросохраняющие учреждения и организации. Однако для поступательного прогрессивного развития необходимо чтобы объектом культурной деятельности стало всё общество в целом[38, с. 176].

В связи с этим, формирование и осуществление  осмысленной культурной деятельности является одной из важных задач государства, во многом определяющих его жизнеспособность и место в цивилизованном мире. Государство должно, с одной стороны, формировать культурную жизнь общества в целом, с другой стороны - согласовывать  культурные потребности и интересы различных слоев общества, территориальных, национальных и других общностей.

Таким образом, культурное развитие города есть динамическая поступательная трансформация  системы общественных и культурных отношений в рамках определенной геополитической структуры. Культурное развитие города определяется социальной и культурной политикой государства  и субъекта федерации [33, с. 128].

Учитывая  выше сказанное, рассмотрим особенности  организации управления и финансирования сферы культуры и досуга на уровне местного самоуправления.

Органы  местного самоуправления осуществляют строительство зданий и сооружений организаций культуры, обустройство прилегающих к ним территорий.

В собственности местного самоуправления могут находиться имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы, иные объекты культуры (музеи, галереи, библиотеки и т.д.).

Финансирование  муниципальной сферы культуры осуществляется за счет бюджетных средств и оказания платных услуг. Общественные объединения, предприятия, организации и граждане имеют право самостоятельно или  на договорной основе создавать фонды  для финансирования культурной деятельности. В качестве соучредителей фондов могут выступать органы местного самоуправления.

Органы  местного самоуправления, участвуя в  осуществлении государственной  политики в области культуры, не могут вмешиваться в творческую деятельность граждан и их объединений, за исключением случаев, предусмотренных  законом (если эта деятельность ведет  к пропаганде войны, насилия, жестокости и т. д.). Культурная деятельность может  быть запрещена судом в случае нарушения законодательства.

Вопросы поддержки народных художественных промыслов, региональных и местных  национально-культурных автономий, изучения в образовательных учреждениях  национальных языков и иных предметов  этнокультурной направленности отнесены федеральным законодательством  к полномочиям субъектов РФ. Органы местного самоуправления могут передавать национально-культурным автономиям, их некоммерческим учреждениям и организациям, имущество в собственность или  в аренду.

В пределах своей компетенции органы местного самоуправления могут создавать  условия для развития сети специальных  учреждений и организаций -- школ искусств, студий, курсов, оказывать им поддержку, обеспечивать доступность и бесплатность для населения муниципальных библиотек, других учреждений культуры.

Органы  местного самоуправления вправе приостанавливать предпринимательскую деятельность муниципальных организаций культуры, если она наносит ущерб уставной деятельности организации, до решения суда по данному делу.

В целом, на уровне исполнительной власти муниципальных образований управление осуществляется через районные отделы, управления и комитеты культуры.