Государственная политика в области культуры и искусства: модели и методы осуществления

Понятие культуры включает в себя многие стороны  духовной сферы жизни людей. Важнейшие  направления культурной деятельности определены в Основах законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 года [9], в том числе: выявление, изучение, охрана, реставрация  и использование памятников истории  и культуры; художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура  и дизайн, фотоискусство, другие жанры  и виды искусства; художественные народные промыслы и ремесла, народная культура в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы; самодеятельное (любительское) художественное творчество; музейное дело и коллекционирование; книгоиздание и библиотечное дело, а также иная культурная деятельность, связанная с созданием произведений печати, их распространением и использованием, архивное дело; телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей; эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическая деятельность в этой области; научные исследования культуры; международные культурные обмены; производство материалов, оборудования и других средств, необходимых для сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей; иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности.

С точки зрения формирования межгосударственной позиции по вопросам регулирования  культурной сферы наиболее важны  следующие международные правовые акты:

Конвенция УНИДРУА по похищенным или незаконно  вывезенным культурным ценностям (Рим, 24 июня 1995 года), Конвенция о сотрудничестве в области культуры, образования, науки и информации в Черноморском регионе (Стамбул, 6 марта 1993 года), Европейская  конвенция о совместном кинопроизводстве (Страсбург, 2 октября 1992 года), Европейская конвенция о трансграничном телевидении (Страсбург, 5 мая 1989 года), Конвенция об охране архитектурного наследия Европы (Гренада, 3 октября 1985 года), Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (Париж, 16 ноября 1972 года), Европейская конвенция об охране археологического наследия (Лондон, 6 мая 1969 года), а также многие другие международные акты, направленные в большинстве своем на охрану различных культурных ценностей, формирование единого культурного пространства (мирового или европейского) в той или иной сфере культурной деятельности [22, 23, 24, 25, 26, 27, 28].

Внутреннее  законодательство Российской Федерации  в сфере культуры подразделяется на федеральное законодательство (в  свою очередь делящееся на законодательные  акты и подзаконные нормативные  акты) и законодательство субъектов  Российской Федерации, также имеющее  деление на законодательные и  подзаконные нормативные акты. Кроме  того, в структуру внутреннего  законодательства страны включаются нормативные  акты, принятые на уровне местного самоуправления.

Законодательством о культуре установлено четыре уровня компетенции в указанной сфере:

Первый  уровень - компетенция федеральных  органов государственной власти и управления в области культуры, предусмотренная п. "е" ст. 71 Конституции  РФ и ст. 37 Основ законодательства Российской Федерации о культуре, включая обеспечение прав и свобод человека в сфере культуры, установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных  государственных программ культурного  развития и др.

Второй  уровень - совместная компетенция федеральных  органов государственной власти и управления Российской Федерации, органов государственной власти и управления республик в составе  Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов  Москвы и Санкт - Петербурга в соответствии со ст. 38 Основ законодательства Российской Федерации о культуре. В совместную компетенцию включаются: обеспечение прав и свобод человека в области культуры; обеспечение сохранности культурного достояния народов РФ, памятников истории и культуры, историко-культурных территорий, включенных в Свод памятников истории и культуры Российской Федерации; осуществление федеральной культурной политики, разработка и реализация федеральных государственных программ культурного развития, их финансового и материально - технического обеспечения; охрана авторского права и смежных прав, права интеллектуальной собственности, права наследования в области культуры; утверждение требований (стандартов) к профессиональному образованию в области культуры; создание условий для культурного развития всех народов и этнических общностей РФ; проведение государственной финансовой политики в области культуры, политики в сфере труда, занятости и оплаты труда работников культуры; финансирование особо ценных объектов культурного достояния народов Российской Федерации.

Третьим уровнем является компетенция органов  государственной власти и управления субъектов Российской Федерации  в рассматриваемой сфере (ст. 39 Основ  законодательства о культуре).

Законодательство  субъектов Российской Федерации  в области культуры регулирует обширный круг вопросов.

Четвертый уровень - компетенция, согласно ст. 40 Основ  законодательства Российской Федерации  о культуре, органов местного самоуправления в указанной области.

Рассмотрим  некоторые из названных уровней.

1. Формирование структуры законодательства  о культуре в нашей стране  в том виде, в каком оно систематизировано  в настоящее время, берет свое  начало с 1992 г., когда был принят  Закон РФ от 9 октября 1992 года  № 3612-1 "Основы законодательства  Российской Федерации о культуре". Этот нормативный правовой акт  признал основополагающую роль  культуры в развитии и самореализации  личности, гуманизации общества и сохранении национальной самобытности народов, населяющих территорию Российской Федерации. Основными его задачами были признаны обеспечение и защита конституционных прав граждан на культурную деятельность, создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей Российской Федерации, определение принципов и правовых норм субъектов культурной деятельности, а также определение принципов государственной политики в области культуры, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы.

Кроме того, в Основах были закреплены основные понятия и категории, используемые в законодательстве по вопросам культуры, в частности такие, как "культурная деятельность", "культурные ценности", под которыми понимаются нравственные и эстетические идеалы, нормы и  образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и  обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко - культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.

Таким образом, если ранее главным для  отнесения ценностей к категории "культурных ценностей" являлось наличие такого элемента, как акт  творчества, то в соответствии с  указанным определением данное понимание "культурных ценностей" представляется несколько зауженным.

Действительно, достаточно сложно найти элемент  творчества в нравственных и эстетических идеалах или нормах и образцах поведения, в понятиях "культурные блага", "творческий работник", "культурное достояние народов  Российской Федерации".

Но  главное - было дано понятие государственной  культурной политики (политики государства  в области культурного развития) как совокупности принципов и  норм, которыми руководствуется государство  в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также сама деятельность государства в области культуры.

В то же время нельзя четко определить место Основ законодательства Российской Федерации о культуре в иерархической  системе нормативных правовых актов. Во второй статье Основ говорится, из каких нормативных правовых актов  состоит законодательство Российской Федерации о культуре, однако лишь по отношению к законодательным  актам субъектов Российской Федерации  установлено правило, что в случае возникновения разногласий между  законодательными актами субъектов  Российской Федерации и указанными Основами действуют нормы Основ. Сложнее разрешаются проблемы в случае возникновения противоречий между федеральными законами, регулирующими различные вопросы сферы культуры, и Основами законодательства Российской Федерации о культуре - в связи с тем, что Основы приняты до утверждения всенародным голосованием Конституции Российской Федерации 1993 г., а подавляющее большинство законодательных актов, регулирующих отдельные вопросы в культурной сфере, увидели свет уже после 1993 года и, соответственно, изначально не противоречили Конституции Российской Федерации. Кроме того, по общему правилу, если в законе не указано иное, то в случае противоречия одного законодательного акта другому предпочтение при решении вопроса отдается более позднему и специальному законодательному акту. Поэтому Министерство культуры Российской Федерации совместно с Комитетом по культуре Государственной Думы Российской Федерации и соответствующим комитетом Совета Федерации ведут активную работу по решению этой проблемы.

Проблемы  культуры нашли отражение также  во многих базисных законодательных  актах, таких как:

1. Гражданский кодекс Российской  Федерации: в части вопросов  изъятия бесхозяйственно содержащихся  культурных ценностей у собственников,  установления общих принципов  деятельности учреждений и организаций,  в том числе некоммерческих, общих принципов гражданского оборота недвижимого имущества, а также вопросов интеллектуальной собственности;

2. Кодекс РФ об административных  правонарушениях: в части административной  ответственности за нарушение  авторских и смежных прав, требований  сохранения, использования и охраны  объектов культурного наследия (памятников  истории и культуры), их территорий  и зон их охраны и т.д.;

3. Уголовный кодекс Российской  Федерации: по вопросу ответственности  за порчу и разрушение памятников  истории и культуры, нарушения  авторских и смежных прав, контрабанды  культурных ценностей; Земельный  кодекс РФ: в части определения  и порядка установления земель  историко-культурного назначения;

4. Градостроительный кодекс Российской  Федерации: по вопросу сохранения  исторических населенных мест, памятников  истории и культуры в процессе  застройки и реконструкции градостроительной  среды;

5. Федеральный закон "О некоммерческих  организациях": по вопросам правового  статуса организаций культуры;

6. Федеральный закон "О благотворительной  деятельности";

7. Федеральный закон "О лицензировании  отдельных видов деятельности": по вопросу лицензирования работ  по проектированию и производству  работ по реставрации памятников  истории и культуры, кинопоказа, изготовления и распространения аудиовизуальных произведений и фонограмм;

8. Бюджетный кодекс Российской  Федерации: в части установления  принципа финансирования бюджетных  учреждений, разработки долгосрочных  федеральных целевых программ;

9. Налоговый кодекс Российской  Федерации: в части налоговых  льгот для организаций и учреждений  культуры, осуществляющих определенные  виды работ; Таможенный кодекс  Российской Федерации: в части  льгот на ввозимое оборудование  для нужд музеев и предметов  искусства.

Кроме того, действует большое количество подзаконных актов, в том числе:

- Постановление Правительства РФ "О государственной поддержке  театрального искусства в Российской  Федерации";

- Постановление Правительства РФ "О федеральной целевой программе  "Культура России" (2001 - 2005 годы)";

- Постановление Правительства РФ "Вопросы Государственного академического  Большого театра России";

- Постановление Правительства РФ "Вопросы Министерства культуры  Российской Федерации";

- Постановление Правительства РФ "О порядке бесплатного посещения  музеев лицами, не достигшими  восемнадцати лет" и др.

Огромное  количество нормативных правовых актов  издано федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное  управление и регулирование в  сфере культуры.

Таким образом, помимо базового закона - Основ  законодательства Российской Федерации  о культуре - практически по всем направлениям культурной жизни в  стране приняты специальные нормативные  правовые акты, регулирующие особенности  государственного воздействия в  той или иной области.

В федеральных нормативных правовых актах о культуре существует множество  противоречивых положений. Выделим  следующие проблемные моменты:

- в самих Основах присутствуют  нормы, которые противоречат друг  другу. Например, ст. 37 и 38, комментирующие, соответственно, компетенцию федеральных органов государственной власти и совместную компетенцию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повторяют одно и то же положение, касающееся прав и свобод человека в области культуры;

- в законодательных и подзаконных  актах, изданных в развитие  Основ законодательства Российской  Федерации о культуре, как правило,  не находят отражения льготы  в той или иной области (например, по вопросу льготных условий  доступа творческих работников  к соответствующим учреждениям  образования, библиотекам, музеям, архивам и другим организациям  культуры). Эта норма присутствует только в Основах законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах, остальные нормативные правовые акты вообще умалчивают о такой льготе, не говоря уже об определении механизма ее реализации;

- Постановление Правительства Российской  Федерации "О государственной  поддержке театрального искусства  в Российской Федерации" предусматривает  значительный блок льгот для  театров. Однако льготы по налогам  должны предусматриваться законодательными, а не подзаконными актами;

- в сфере культуры действует  огромное количество актов, регулирующих  большинство направлений культурной  деятельности. А вот по вопросам  концертной деятельности нет  специализированного нормативного  акта, несмотря на то что эта сфера крайне специфична, и в процессе деятельности концертных организаций возникает множество проблем, в частности связанных с механизмом государственной поддержки концертных организаций;