Автономные учреждения, как инструмент развития социальной сферы

Между появлением «Принципов» и принятием федерального закона «Об автономных учреждениях» прошло около 3 лет, в течение которых идеи «Принципов» эволюционировали под воздействием различных факторов. Поэтому  содержание «Принципов» и закона далеко не всегда соответствует друг другу. Так, например, в «Принципах» не встречается такого словосочетания как «автономные учреждения», а говорится о необходимости преобразовывать отдельные бюджетные учреждения в специализированные государственные/муниципальные некоммерческие организации (СГМНО) или государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации (ГМАНО). Организации с этими наименованиями так и остались в теории, однако задачи их создания можно рассмотреть и проанализировать применительно к тому, что получилось в конечном итоге – к механизму автономных учреждений.

автономный бюджетный учреждение

Таблица 2 - Задачи преобразования бюджетных учреждений в новые организационно-правовые формы согласно «Принципам» и степень реализации этих задач в механизме автономных учреждений

Таким образом, различные официально сформулированные задачи преобразования бюджетных учреждений в автономные можно обобщить в двух задачах - рационализация управления учреждением и повышение внебюджетного финансирования его деятельности. При этом достижение первой задачи обеспечивается самим изменением типа учреждения и правил его функционирования, а достижение второй задачи, безусловно, зависит от специфики услуг учреждения, его существующих кадровых и материально-технических ресурсов, внешней конъюнктуры и активности руководства учреждения. Поэтому говоря простыми словами, в худшем случае жизнь учреждения, ставшего автономным, станет проще, а в лучшем случае она станет еще и богаче.

С точки зрения рационализации управления («упрощения жизни») в автономное учреждение можно, в принципе, переводить любое бюджетное учреждение. А вот с точки зрения повышения внебюджетных доходов «автономный» тип имеет смысл приобретать, конечно же, тем учреждениям, которые реально способны, оказавшись в более благоприятных для этого институциональных условиях, эти доходы увеличить. К ним, прежде всего, относятся те бюджетные учреждения, которые и в существующем статусе могут, хотят и умеют зарабатывать деньги.

Говоря о целях применения механизма автономных учреждений, нельзя не провести небольшой сравнительный анализ интересов, которые могут иметь к применению этого механизма различные стороны – сами учреждения, их учредители и получатели услуг.

С интересами, которое может преследовать само учреждение, все достаточно ясно – его выгода заключается в том, чтобы стать более самостоятельным, упростить административные процедуры и снизить административные барьеры, ну а, кроме того, заработать для себя больше денег.

С интересами учредителя разобраться немного сложнее. Действительно, в чем собственная выгода учредителя и зачем ему переводить бюджетное учреждение в автономное, если отвлечься от пафосных лозунгов вроде «повышения эффективности» или «содействия развитию»? С учетом того, как законодательно устроены взаимоотношения между учредителем и автономным учреждением, можно сделать вывод, что такой выгодой может являться снижение расходов учредителя на поддержание и развитие имущественного комплекса учреждения (имущества учредителя!) за счет повышения внебюджетных доходов учреждения и направления части этих доходов на осуществление данных расходов. Поясним этот вывод на простом примере.

Допустим, некое бюджетное учреждение самостоятельно зарабатывает 1 миллион рублей в год. Переводя его в автономное, учредитель может рассчитывать на то, что приобретя те самые более благоприятные институциональные условия, учреждение благодаря заинтересованности, инициативе и деловым качествам руководства и сотрудников, будет зарабатывать больше – например, 1,5 миллиона рублей в год. И вот здесь нужно вспомнить о том, что учредитель, располагая полномочиями по назначению и прекращению полномочий руководителя учреждения, может, так или иначе, оказывать фактическое влияние на то, куда руководитель решит потратить эти деньги, в том числе и дополнительно заработанные 500 тысяч рублей. Почему бы часть этих денег не потратить, например, на ремонт крыши, обновление забора или еще какое-нибудь действие, снижающее возможные будущие затраты учредителя и повышающее «капитализацию» государственного или муниципального имущества? Главное здесь, конечно – не перегнуть палку с этим «влиянием». Ведь если влиять так, что у учреждения пропадет собственная заинтересованность в увеличении объемов внебюджетных доходов, то и для учредителя эта выгода сведется к нулю. Разумный учредитель, желающий реализовать свою выгоду, вероятно, должен относиться к такому учреждению как к «курице, несущей золотые яйца» (ну или, по крайней мере, серебряные), а чтобы яйценоскость курицы его радовала, это отношение должно быть достаточно гибким, поскольку яйца должны радовать и саму «курицу».

2

2.2 Влияние механизма автономных учреждений на потребителя

Какая же для потребителя может быть разница – будет ли поставщик услуги автономным или бюджетным учреждением? Ответ на этот вопрос, как это ни странно, наиболее сложен. В чем вообще могут состоять интересы потребителя государственных или муниципальных услуг по отношению к поставщику услуг? Очевидно, что эти интересы могут различаться в зависимости от специфики как самих потребителей, так и предоставляемых услуг. Однако в целом, руководствуясь здравым смыслом, можно определить их общую номенклатуру и попытаться проанализировать, в какой степени механизм автономных учреждений может способствовать реализации этих интересов.

Таблица 3 - Связь между интересами потребителей государственных и муниципальных услуг и механизмом автономных учреждений

Таким образом, как видно из представленного анализа, само по себе изменение типа бюджетного учреждения и преобразование его в автономное не дает заметных прямых выгод потребителям услуг. Говоря про косвенные и отсроченные выгоды, можно лишь предположить, что рационализация управления автономным учреждением будет способствовать тому, что руководство учреждения сможет больше внимания уделять содержательным вопросам оказания услуг, а не таким вопросам как согласование переброски средств между статьями сметы и т.д. Также можно предположить, что возможное повышение внебюджетных доходов автономного учреждения и использование этих доходов для укрепления кадровой и материально-технической базы учреждения могут в целом повлиять на улучшение потребительских свойств услуг – как тех, которые учреждение оказывает по заданию учредителя, так и тех, которые оказываются на платной основе по инициативе самого учреждения.

К сожалению, осмысленность преобразования бюджетных учреждений в автономные встречается в практике далеко не всегда. В подавляющей степени эта проблема характерна для учредителей автономных учреждений – исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Неоднократно имели место ситуации, когда чиновники, участвующие в этих преобразованиях на уровне принятия решений, не могли внятно ответить на вопрос, а в чем вообще они видят для себя смысл изменения типа подведомственного им учреждения с бюджетного на автономный. Определенную роль в том, что такие преобразования происходят без необходимого осмысления, играют и импульсы с федерального уровня. Так, в частности, среди «президентских» показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти имеется такой показатель как «доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование услуг социальной сферы, оказываемых автономными учреждениями и негосударственными (немуниципальными) организациями, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на финансирование отраслей социальной сферы». В условиях, когда по различным причинам региональные органы власти не могут и не готовы «отрывать» бюджетные средства от государственных и муниципальных учреждений и выводить их на открытый рынок, где они могут быть доступны негосударственным (немуниципальным) поставщикам услуг, преобразование бюджетных учреждений в автономные является, по сути, единственным способом показать какие-то ненулевые цифры в этом показателе. Кроме того, поскольку речь в показателе идет о консолидированном региональном бюджете (то есть с учетом бюджетов муниципальных образований региона), регион может транслировать необходимость демонстрации этой цифры и на уровень муниципальных образований. Ну а чтобы просто продемонстрировать цифры, никаких особых осмыслений, как известно, и не требуется.

2

2.3. Результаты действия механизма автономных учреждений

Федеральный закон «Об автономных учреждениях» вступил в силу с января 2007 года, однако по-настоящему «зеленый свет» применению этого механизма был дан только в начале лета 2007 года, когда на федеральном уровне были приняты все необходимые подзаконные нормативно-правовые акты. После этого в некоторых регионах началась непосредственная деятельность по подготовке к применению этого механизма, итогом которой стало то, что с осени 2007 года в этих регионах стали появляться отдельные автономные учреждения.

Для выяснения ситуации с применением механизма автономных учреждений в российских регионах был проведен анализ состояния соответствующей нормативно-правовой базы на федеральном, региональном и местном уровне в информационно-правовой системе «Консультант Плюс». В силу того, что степень полноты и оперативности поступления в эту систему региональных и муниципальных нормативно-правовых документов нельзя назвать совершенной, полученные данные считать полностью соответствующими фактической ситуации нельзя, однако говорить о количественных показателях в формате «не менее» эти данные позволяют.

Итак, согласно данным анализа, на конец 2008 года в не менее чем 37 российских регионах произошли те или иные «телодвижения», связанные с применением механизма автономных учреждений на региональном уровне. К ним относятся принятие нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность автономных учреждений, распорядительных документов о планах на создание автономных учреждений или само непосредственное создание этих учреждений. На муниципальном же уровне такие «телодвижения» произошли в не менее чем 13 регионах. Из них государственные автономные учреждения реально появились в не менее чем  23 регионах, а муниципальные – в не менее, чем 7 регионах.

Обращает на себя внимание то, что процесс создания автономных учреждений может в подавляющем большинстве случаев «обгонять» процесс создания для них необходимой региональной или муниципальной нормативно-правовой базы. В частности, в 19 из 23 регионов, где созданы государственные или муниципальные автономные учреждения, наблюдается ситуация, при которой автономные учреждения уже созданы, а такой необходимый для их деятельности нормативно-правовой акт как порядок формирования задания и его финансового обеспечения еще не принят. Можно предположить, что причина здесь заключается как в недостаточной компетентности региональных и муниципальных управленцев, так и в желании самих учреждений как можно скорее «застолбить» свой новый автономный статус, не дожидаясь появления нормативно-правовых документов, нужных для работы учреждений в этом статусе.