Виды ответственности за правонарушения в области финансовой деятельности

Отзыв лицензии у кредитной  организации и штраф, предусмотренный  Законом о ЦБ РФ, являются финансовыми (банковскими) санкциями⁴⁸.

Новый Закон «О валютном регулировании и валютном контроле»  не лишен недостатков и ухудшил положение в сфере регулирования вопросов ответственности. Предлагаем составы валютных правонарушений, санкции за их совершение и порядок их назначения закреплять в основном валютном законе, а в КоАП РФ установить ответственность должностных лиц - резидентов и нерезидентов.

Далее исследуются проблемы применения административной и уголовной ответственности за нарушение валютного законодательства.

В новом КоАП РФ ответственности  за нарушение валютного законодательства посвящена одна статья Кодекса – статья 15.25, объединяющая несколько составов правонарушений и охватывающая практически все нарушения в сфере валютного законодательства.

КоАП РФ (ст. 15.25) вводит ответственность за нарушение установленных  правил только для резидентов, хотя анализ валютного законодательства показывает, что правила осуществления валютных операций установлены как для резидентов, так и нерезидентов. Таким образом, КоАП РФ не предусматривает ответственности нерезидентов. Такое обстоятельство не соответствует общеправовым принципам справедливости и равенства всех перед законом.

Санкции статьи 15.25 КоАП РФ установлены в виде штрафа, который  исчисляется одним из двух способов:

а) в твердой денежной форме;

б) в кратном размере  к сумме, являющейся предметом соответствующего нарушения.

Проблемы применения законодательства об ответственности 
за совершение правонарушений в ходе расходования денежных средств.

Правонарушения  так же входят в качестве составной  части в поведение участников бюджетных отношений. Ведь последние охватывают не только правомерные, но равно и не правомерные действия и бездействия⁴⁹.

Вопросы ответственности  за нарушение бюджетного законодательства должны рассматриваться как охранительные механизмы обеспечения эффективного функционирования бюджетной системы, не являясь исключением из общего порядка построения финансовой системы государства.

Содержание  статьи 281 Бюджетного кодекса РФ косвенно подтверждает правомерность обоснованного  нами в доктрине бюджетного права, вывода о том, что все бюджетно-правовые вопросы могут рассматриваться сквозь призму бюджетного процесса как процедурно-процессуальной деятельности субъектов бюджетного права, в рамках которой собственно и возникают, изменяются, прекращаются бюджетные правоотношения⁵⁰. При этом наиболее точно сущностные характеристики бюджетного права отражает подход, согласно которому бюджетный процесс собственно и выступает квинтэссенцией и одновременно правовыми рамками бюджетного отношения как процедурно-процессуального, по своей природе, явления.

Далее кратко рассмотрим меры, применяемые к нарушителям  бюджетного законодательства. В статье 282 Бюджетного кодекса РФ установлен открытый перечень тех мер государственного принуждения (воздействия), которые могут применяться к нарушителям бюджетного законодательства.

Установлены следующие виды мер государственного принуждения (воздействия), которые могут применяться к нарушителям бюджетного законодательства:

1) предупреждение  о ненадлежащем исполнении бюджетного  процесса;

2) блокировка  расходов;

3) изъятие  бюджетных средств;

4) приостановление  операций по счетам в кредитных организациях;

5) наложение  штрафа;

6) начисление  пени и др.

Таким образом, в действующем бюджетном законодательстве предпринята попытка сформировать систему мер юридической ответственности  за правонарушения в сфере бюджетной деятельности. Однако, проведенный анализ позволяет утверждать, что указанная попытка, по сути, увенчалась неудачей. Степень эффективности существующих норм бюджетного права в этой части по-прежнему оставляет желать много лучшего. Указанное обстоятельство в свете известных организационных, политических, криминалистических и т.д. проблем функционирования бюджетной системы Российской Федерации и развития системы бюджетного федерализма нелишний раз подчеркивает насущность задачи дальнейшего совершенствования механизма правовой защиты бюджетных интересов государства, и, в первую очередь, повышения эффективности мер ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Для этого, по нашему мнению, необходимо внесение соответствующих изменений в бюджетное и административное законодательство. Очевидна необходимость урегулировать вопросы юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства и регламентировать санкции и порядок их реализации непосредственно в нормах БК РФ по аналогии с тем, как схожие задачи решаются в статьях 116-129 и 132-136 Налогового кодекса Российской Федерации. Для решения этой задачи, необходимо внесение соответствующих изменений в статьях 289-306 БК РФ.

Приведем, в  качестве примера, несовершенство действующих  положений бюджетного законодательства в рассматриваемой сфере лишь некоторые недостатки имеющихся норм Бюджетного кодекса Российской Федерации об юридической ответственности. Так, в ст. 295 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлена ответственность за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом. При ближайшем рассмотрении данную статью можно квалифицировать как коллизионную ввиду того, что она прямо противоречит другим положениям БК РФ, в частности, согласно ст. 217 БК РФ исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации осуществляется уполномоченными исполнительными органами на основе бюджетной росписи, а, следовательно, бюджетная роспись и является носителем информации о расходной части бюджета. Естественно, что информация, отраженная в сводной бюджетной росписи в установленных законом случаях, может изменяться путем корректировки бюджетных ассигнований в соответствии со ст. 228 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Поэтому, здесь следует согласиться с мнением А.Н. Козырина, о том что, поскольку внесение подобных изменений в большинстве случаев не сопровождается внесением изменений в закон (решение) о бюджете, утвержденный представительным органом власти, то налицо несоответствие ст. 295 БК РФ порядку исполнения бюджета, установленному самим БК РФ. Таким образом, применение ответственности за несоответствие бюджетной росписи расходам, утвержденным бюджетом, может парализовать бюджетный процесс на стадии исполнения бюджета, сделав невозможным реализацию прав, предоставленных участникам бюджетного процесса (см. комментарий к ст. ст. 229, 230, 232 и 234 БК РФ)⁵¹.

Другое положение, а именно, ст. 296 БК РФ "Несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях  и лимитах бюджетных обязательств бюджетной росписи", предусматривающая ответственность за финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись в условиях казначейского порядка исполнения бюджетных обязательств, предусматривающей их процедуры санкционирования расходов бюджета, а также предварительный и текущий контроль, осуществляемый органом, исполняющим бюджет, исключают возможность направления средств бюджета на финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись. Поэтому, применение положений данной статьи практически невозможно ввиду отсутствия возможности у участников бюджетных правоотношений для совершения подобного деяния.

Не менее  проблематична судьба ст. 298 Бюджетного кодекса Российской Федерации "Предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка", так как во вновь принятом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовном кодексе Российской Федерации не предусмотрены санкции за предоставление бюджетных кредитов и бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка.

Данные нарушения  в условиях бюджетного процесса влекут применение бюджетной ответственности согласно ст. 298 БК РФ:

1) изъятие  в бесспорном порядке предоставленных  бюджетных средств;

2) вынесение  предупреждения о ненадлежащем  исполнении бюджетного процесса.

Положения ст. 299 БК РФ "Предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка" так же отсылают нас к КоАП РФ и УК РФ. Однако, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовном кодексе Российской Федерации не содержится санкций за предоставление бюджетных кредитов и бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка, а следовательно, в очередной раз Бюджетный кодекс Российской Федерации делает отсылку (содержит бланкетную норму) к механизму привлечения к ответственности, который в действующем законодательстве отсутствует.

Еще одним  положением БК РФ, подтверждающим правильность сделанных выводов, является ст. 300 "Предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка", также адресующая к ответственности, которая должна быть установлена в рамках административного и уголовного законодательства при отсутствии там данных норм. Поэтому за предоставление бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций и бюджетных гарантий с нарушением установленного порядка может наступать только ответственность, предусмотренная самим Бюджетным кодексом Российской Федерации. Поэтому замкнутость правового регулирования данных нарушений бюджетного законодательства и вопрос ответственности в самом бюджетном законодательстве, при отсутствии достаточной научной разработанности проблематики регулирования ответственности за нарушения бюджетного законодательства как охранительного механизма обеспечения эффективного функционирования бюджетной системы Российской Федерации, носит явно негативный характер.

Отдельно следует отметить факт наличия коллизий ст. 303 и ст. 304 БК РФ, предусматривающих ответственность за "Несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов" и "Несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджетов" соответственно. Ввиду того, что осуществление контроля за своевременностью зачисления средств в доход бюджета осуществляется согласно ст. 304 БК РФ налоговыми органами и органами Федерального казначейства, а учреждения Банка России либо иные кредитные организации, в которых открыты счета по учету доходов соответствующего бюджета, не имеют таких полномочий, ст. 303 БК РФ, предусматривающая ответственность за незачисление доходов бюджета государственными органами и органами местного самоуправления, является фактически недействующей. Более того, в соответствии с п. 2 ст. 45 НК РФ обязанность по уплате налога считается исполненной налогоплательщиком с момента предъявления в банк поручения на уплату соответствующего налога при наличии достаточного денежного остатка на счете налогоплательщика, что соответствует постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 г. N 24-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"⁵².

3.2. Пути совершенствования и  решения проблем законодательного 

регулирования

Представляется, что целесообразнее не корректировать отдельные нормы, влияющие на получение государством налоговых доходов, а в целом изменить концепцию законодательства в этой области, учитывая опыт зарубежных стран с давно сложившимися налоговыми системами. При этом нельзя допускать бездумного копирования норм, однако рациональные подходы к регулированию аналогичных проблем, возникающих при сборе налогов, можно взять на вооружение для предупреждения и пресечения налоговых правонарушений и преступлений в России. Для этого должна быть разработана глубоко продуманная, научно обоснованная и экономически просчитанная государственная концепция на длительный период. К сожалению, пока в России подобного подхода к принятию законодательства, регулирующего налоговые правоотношения, не наблюдается.

Рискую высказать  мнение о возможности объединения  в одном законе - Налоговом кодексе РФ - всех норм, регулирующих налоговые правоотношения и предусматривающих ответственность и за налоговые правонарушения, и за преступления в этой сфере.

Можно по-разному  относиться к тому, что уголовная  ответственность за совершение налоговых преступлений во многих странах (Англии, Германии, Франции, США и др.) предусмотрена, помимо уголовного, еще и налоговым законодательством. Тем не менее, в этом есть и положительные стороны. Концентрация в налоговом законодательстве всех вопросов, касающихся порядка установления, уплаты налогов и правовых последствий в случае неисполнения налоговой обязанности, позволяет налогоплательщикам понять и усвоить все требования закона, изложенные в логической последовательности, предотвращает распыление правовых норм по отдельным, разрозненным законам.

Следует признать, что построение российского законодательства по принципу отраслевого разграничения не всегда оправдано. Нормы уголовного закона, предусматривающие ответственность за совершение специфических преступлений, к которым относятся и налоговые, являются бланкетными, вытекающими из налогового законодательства.

Наличие одновременно нескольких основополагающих законов, предусматривающих различные виды ответственности за совершение правонарушений в налоговой сфере, вносит путаницу в правоприменительную практику. Даже юристы, специализирующиеся на налоговом законодательстве, подчас не могут разобраться в том, какой закон или подзаконный акт следует применить в каждом конкретном случае. Отсюда - отсутствие единой судебной практики; масса противоречивых решений даже на уровне высших судебных инстанций; вольное толкование законов; невозможность осмысления рядовым налогоплательщиком требований законодателя; в некоторых случаях - даже невозможность привлечения виновных к ответственности.

Главной задачей  НК РФ является разработка системы  налогообложения для оптимизации  поступления налоговых платежей в бюджет. Основная задача УК РФ и  КоАП РФ - это выявление и наказание за совершение деяний, которые данные законы расценивают как преступление или соответственно административное правонарушение. Получается, что законы существуют как бы отдельно друг от друга и действуют сами по себе. Интересно, что одни и те же доводы налогоплательщика, у которого выявлены нарушения, в арбитражных судах рассматриваются в основном с точки зрения НК РФ, а при рассмотрении уголовного дела - исключительно с позиций УК РФ. Специалисты в области уголовного права во главу угла ставят УК РФ и УПК РФ и лишь иногда учитывают нормы НК РФ, хотя именно там прописана весьма специфическая процедура установления факта налогового правонарушения или налогового преступления, а то и вовсе не заглядывают в НК РФ. При расследовании уголовных дел это отрицательно сказывается на результатах их рассмотрения в суде, в научных поисках - приводит к неверным выводам.

Представляется, что концентрация в одном законе всех вопросов, связанных с налогообложением, в том числе касающихся привлечения к уголовной ответственности, позволила бы избежать указанных недостатков законодательства и способствовать достижению целей, определяемых налоговой политикой государства.

Предлагается  принципиально изменить концептуальный подход к структуре законодательства в области налогов и сборов. В частности, следует сосредоточить в специальной главе НК РФ нормы, предусматривающие все виды ответственности за нарушения налогового законодательства. Причем расположить их надо по нарастающей, начиная с самых мелких правонарушений и санкций за них и заканчивая наиболее тяжкими формами уклонения, относящимся к преступлениям, за которые должны быть предусмотрены жесткие санкции, связанные с лишением свободы и штрафными санкциями таких размеров, которые заставили бы налогоплательщиков усомниться в целесообразности уклонения от уплаты налогов.