Правовая охрана земель

          Разумеется, особой охране подлежат и земли поселений, и земли промышленности, транспорта и иного специального назначения как наиболее подверженные антропогенному и техногенному воздействию. В данном случае к общим нормам об экологических и санитарных нормативах использования земель этих категорий добавляются специальные нормы, устанавливающие требования по охране земель как базы функционирования соответствующей отрасли хозяйства, размещения и строительства различных инженерных объектов и т.п.

          Права и обязанности в области охраны земель распространяются на всех участников земельных отношений, - как на лиц, обладающих правами на земельные участки (титульных владельцев), так и на граждан и юридических лиц, ввиду специализации (для юридических лиц), профессиональных обязанностей или должностного положения (для граждан), осуществляющих деятельность по охране земель. При этом собственники, пользователи, в т.ч. арендаторы и владельцы, земельных участков должны осуществлять действия по охране земель в соответствии с установленным ст.13 ЗК содержанием охраны.

          Одной из мер по прекращению и предотвращению противоправного вредного воздействия на землю является механизм привлечения к ответственности за правонарушения, связанные с загрязнением, захламлением земель, нанесением земле иных видов экологического вреда. К ответственности виновные лица привлекаются на основании ЗК. Причем в соответствии с ЗК (ст.45, 54) лица, виновные в нарушении требований по охране земель, выразившемся, в частности, в использовании земельного участка способами, которые приводят к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель или значительному ухудшению экологической обстановки, могут быть лишены прав на землю в принудительном порядке.

        Со вступлением в действие КоАП[9] административная ответственность наступает в соответствии с данным нормативным актом (ст.8.6. Порча земель; ст.8.7. Невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; ст.8.8. Использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв).

За нарушения в области  охраны земель помимо административной предусматривается и уголовная  ответственность, на основании ст.254 УК "Порча земель".

1.2. Обязанности  собственников и иных субъектов  прав на землю по охране  земель

         Статья 13 ЗК РФ устанавливает основные права и обязанности в области охраны земель для лиц, использующих земельные участки на основе права собственности, права пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования и права безвозмездного срочного пользования, а также для арендаторов.

В целом ст. 13 ЗК РФ сохранила  общее содержание охраны земель, установленное  в ЗК РСФСР. Таким образом, лица, использующие земельные участки, обязаны выполнять  практически те же требования и после  принятия ЗК РФ.[10]

         Сохранение почв и их плодородия - одна из наиболее важных задач охраны земель. Почва - незаменимый и уникальный природный объект, покрывающий поверхность земли. Именно почва, обладая плодородием, т.е. веществами и свойствами, необходимыми для воспроизводства растительности, составляет основу существования растительного мира на планете. Наибольшее значение для общества почва имеет при осуществлении сельскохозяйственной деятельности. Не менее важно наличие и качество почвы для воспроизводства лесов, обеспечения существования особо охраняемых природных территорий.

          Одна из обязанностей собственников, землевладельцев, землепользователей - предотвращение естественного, техногенного и антропогенного вредного воздействия, способного привести к деградации земель.

         Помимо защиты сельскохозяйственных угодий от воздействий, приводящих к перечисленным выше видам деградации, особым видом деятельности по охране этих и иных земель являются мероприятия по их защите от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем. Ухудшение качества земель, вызываемое данными видами воздействия, чаще всего выступает как следствие неиспользования земель по назначению; это не ведет к деградации, но существенно уменьшает возможность эффективного использования земель в хозяйственных целях.

Кроме деятельности, связанной  с защитой земель от различных  воздействий, собственники, пользователи и владельцы земельных участков обязаны осуществлять мероприятия  по ликвидации последствий вредного воздействия, в т.ч. рекультивацию  земель, а также выполнять мероприятия  по сохранению установленного (достигнутого) качества земель.

         Помимо ЗК отношения по охране земель сельскохозяйственного назначения и повышению плодородия сельскохозяйственных угодий урегулированы упомянутым ранее Законом об обеспечении плодородия земель. В соответствии с указанным Федеральным законом собственники, владельцы, пользователи, в т.ч. арендаторы, земельных участков сельскохозяйственного назначения вправе проводить агротехнические, агрохимические, мелиоративные, фитосанитарные и противоэрозионные мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; получать в установленном Правительством РФ порядке информацию о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и его динамике; осуществлять другие права, если их реализация не противоречит законам и иным нормативным правовым актам РФ. В обязанность собственникам, землевладельцам и землепользователям (в т.ч. арендаторам) вменяется осуществление производства сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду; соблюдение стандартов, норм, нормативов, правил и регламентов проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий; представление в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведений об использовании агрохимикатов и пестицидов; содействие проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения; информирование соответствующих органов исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании; выполнение других требований, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.[11]

Общее требование при этом заключается в том, что обеспечение  плодородия земель сельскохозяйственного  назначения должно осуществляться при  условии соблюдения экологических  требований, установленных законодательством  РФ.

           Проведение основных мероприятий по сохранению и повышению плодородия почв - мелиорации - осуществляется на основе упомянутого выше Закона о мелиорации[12]. Мелиорация - коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий - осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.

Указанным Федеральным законом  устанавливаются типы и виды мелиорации земель, полномочия субъектов мелиорации и порядок ее проведения. Так, устанавливается, что основная деятельность в этой области осуществляется на основе планирования мелиорации земель. Планирование проводится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление сельским хозяйством, в соответствии с федеральными и региональными (территориальными) программами в области мелиорации земель, а также по заказам собственников, владельцев и пользователей земельных  участков.

Мелиорация земель проводится на основе проектов, разработанных  в соответствии с технико-экономическими обоснованиями и учитывающих  строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила.

Порядок разработки, согласования и утверждения проектов мелиорации земель устанавливается федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим управление сельским хозяйством.

Мелиорация земель проводится гражданами (физическими лицами) и  организациями, имеющими лицензии на осуществление  соответствующих видов деятельности.

Земельные участки, отнесенные в установленном порядке к  мелиорируемым землям, предоставляются  и изымаются для проведения мелиоративных  мероприятий в порядке, предусмотренном  земельным законодательством РФ.

В соответствии с Законом  о мелиорации, земельные участки, которые находятся в государственной  собственности и на которых размещены  государственные мелиоративные  системы и находящиеся в государственной  собственности отдельно расположенные  гидротехнические сооружения, предоставляются  безвозмездно организациям, осуществляющим эксплуатацию указанных систем и  сооружений, на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Предоставление гражданам (физическим лицам) в собственность, владение и пользование земельных  участков в границах мелиоративной  системы общего пользования допускается  при условии соблюдения технологической  схемы эксплуатации сооружений и  устройств этой системы, являющихся общими для нескольких граждан (физических лиц).

При распределении между  гражданами (физическими лицами) мелиорированных  земель в границах мелиоративной  системы общего пользования эти  лица обязаны осуществлять содержание и ремонт указанной мелиоративной  системы на долевой основе пропорционально  объему водоподачи или площади осушенных земель с заключением соответствующих договоров и привлечением (или созданием) специализированных организаций в области мелиорации земель.

          Значительное сокращение почвенного покрова, нарастающие процессы деградации земель в последнее время обращают на себя пристальное внимание.

          Согласно ст.13 Закона об обеспечении плодородия земель осуществляются разработка и реализация федеральных целевых программ обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения и региональных целевых программ в данной области. При этом федеральные целевые программы формируются Правительством РФ и утверждаются в порядке, установленном законодательством РФ. Региональные целевые программы могут быть разработаны и утверждены в порядке, предусмотренном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

           Постановлением Правительства РФ от 17.11.92 утверждена Государственная комплексная программа повышения плодородия почв России), в которой с учетом негативных процессов, связанных с сокращением и ухудшением качества почвенного покрова в Российской Федерации, разработаны комплексные меры по восстановлению плодородия почв. К данным мерам отнесены такие, как защита почв от эрозии, агрохимическое обеспечение плодородия и др. Программой предусмотрены меры по выявлению площадей нарушенных и деградированных земель с определением мероприятий по мелиорации и рекультивации. Одним из направлений Программы является разработка и внедрение научно обоснованных систем земледелия. Программа предусматривает, что реализация мероприятий по повышению плодородия почв землепользователями и землевладельцами должна осуществляться в т.ч. через разработку и выполнение проектов внутрихозяйственного землеустройства.

           Установленное ст. 13 требование по проведению экологической экспертизы мероприятий по охране земель осуществляется на основе Закона об экологической экспертизе. Данный Закон исходит из презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной предполагаемой деятельности и оценки ее воздействия на окружающую природную среду. Указанный Закон определяет объекты экологической экспертизы. Так, объектом экологической экспертизы федерального уровня является также порядок проведения государственной экологический экспертизы, в т.ч. требования, предъявляемые к представляемой на экспертизу документации, сроки ее проведения. Тем же Федеральным законом устанавливается право граждан и общественных организаций на проведение общественной экологической экспертизы.

           Основы соблюдения санитарных требований (санитарно-эпидемиологических, санитарно-гигиенических) установлены Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Согласно данному Закону санитарно-эпидемиологическое благополучие населения заключается в таком состоянии здоровья населения, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения достигается в т.ч. при выполнении санитарно-эпидемиологических мероприятий и соблюдении установленных санитарных правил при осуществлении любой хозяйственной деятельности, в т.ч. связанной с использованием земли.

Деятельность по использованию  земель, в т.ч. мелиорация, не соответствующая  установленным нормативам (в т.ч. экологическим и иным требованиям), на основании указаний уполномоченных органов либо на основании проведенной  экологической экспертизы подлежит прекращению.

Нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в  т.ч. радиоактивных, иных веществ и  микроорганизмов представляют собой  нормативы, которые установлены  в соответствии с показателями предельно  допустимого содержания химических веществ, в т.ч. радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в  окружающей среде и несоблюдение которых может привести к загрязнению  окружающей среды, деградации естественных экологических систем. Данные нормативы установлены и регулируются Законом об охране окружающей среды, а также Законом о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

           Законом об охране окружающей среды установлены и иные нормативы. Это, например, нормативы допустимых физических воздействий, которые установлены в соответствии с уровнями допустимого воздействия физических факторов на окружающую среду и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды.

           Указанные, а также иные нормативы являются согласно ст.21 Закона об охране окружающей среды нормативами качества окружающей среды. Нормативы качества устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.

Ряд специальных вопросов предотвращения деградации и консервации  земель решен на уровне Постановления  Правительства РФ от 05.08.92 N 555, которым  утверждено Положение о порядке  консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами.