Делопроизводство в дореволюционной России

Министр получал:

• от императора указы и повеления, направлял ему доклады (или записки) и представления;
• от Государственного совета — высочайше утвержденные мнения, направлял —представления;
• от Сената — сенатские указы, а в Сенат направлял — представления, рапорты, доношения;
• от Комитета министров — выписки из журналов заседаний, направлял —записки и представления.

Для получения денег из Государственного казначейства министр  посылал отношение.

Между собой министерства обменивались отношениями, сообщениями, официальными письмами. Подчиненным, как  служащим в стенах министерства, так и вне их, направлялись предписания. Подчиненные посылали в вышестоящие инстанции рапорты, доношения, представления.

Директор департамента обладал  правом направлять министру записки (докладные  записки), представления; в департаменты других министерств — отношения, подчиненным — предписания.

Начальник отделения обращался  в другие отделения своего министерства в форме записки, в отделения других министерств — в форме отношения.

Начальники отделений  имели право подписывать запрос в архив о необходимости получения из него сведений. Ход заседания совещательных органов (Совета министра, Общего присутствия департамента) фиксировался в журналах.

«В параграфе 262 «Общего учреждения министерств» впервые регламентирована зависимость юридической силы документа от правил его оформления: «Предписания Министров только тогда признаются действительными, когда они имеют установленную форму».¹⁰

К «Общему учреждению»  приложены четыре формы переписки, служившие эталоном для составления и оформления официальных документов. Они составлены на бланках с угловым расположением реквизитов. Бланк включал: наименование учреждения-автора, наименования структурных подразделений, дату подписания документа, исходящий регистрационный индекс, краткий заголовок к тексту. Позже появляется ссылка на номер инициативного документа. В правом углу документа указывался адресат.

При анализе переписки  следует иметь в виду, что на одних документах наименование вида обозначалось, а в других «беззаглавных», оно отсутствовало. Его можно определить, зная соподчиненность автора и адресата.

Высшие учреждения и должностные  лица, обращаясь к нижестоящим, адресовали документ в дательном падеже: «Калужскому  губернскому правлению». Равные друг с другом и нижестоящие учреждения, обращаясь в вышестоящие, использовали предлог «в»: «В Калужское губернское правление».

Если документ адресовался  конкретному лицу и нижестоящее  должностное лицо обращалось к вышестоящему, в адресат включалось обращение, соответствующее титулу: «Его превосходительству», «Его благородию». При общении равных должностных лиц и вышестоящих с нижестоящими титул опускался.

Документы в XIX в. обязательно  имеют подпись и скрепу, в которых  указывают наименование должностей. Первоначально бланки писали от руки, но с 20-х годов XIX в. их стали изготовлять  типографским способом. Как это показано в Приложении 4.

Организация работы с документами, названная в «Общем учреждении»  «образ производства дел», включала пять составных частей:

• порядок вступления дел;
• движение их, или собственно так называемое производство;
• отправление дел;
• ревизию;
• отчеты.

Первые три части устанавливали  путь прохождения документов от момента их получения или создания до завершения исполнения и отправки, причем в каждом структурном подразделении, начиная от канцелярии министра и заканчивая столом и «особенными установлениями». Структура документопотоков, как входящих, так и исходящих документов, ставилась в зависимость от заключенной в них информации. Например, вся переписка министерства делилась на два потока:

• переписка министра;
• переписка департамента.

«Общее учреждение министерств» определило компетенцию министра и  директоров департаментов в рассмотрении управленческих ситуаций, поэтому распределение всех входящих и исходящих документов между ними не вызывало особенных затруднений.

В XIX в. документы регистрировались в журналах. Ежемесячно в структурных подразделениях проводилась «ревизия дел», т.е. был внедрен систематический контроль за исполнением документов. По его результатам составлялись «ведомости» о количестве исполненных и неисполненных документов. В конце года составлялась общая ведомость по министерству.

Ежегодная деятельность министерств  заканчивалась отчетом. Отчетов было три: отчет в суммах» отчет в делах, отчет в видах и предположениях к усовершенствованию каждой части. Для каждого отчета существовал особый порядок составления и представления.

Со всех исходящих документов снимались копии ("отпуски»), которые  сдавались в архив министерства, где на них составлялись описи.

«Общим учреждением министерств» установлены единые принципы организации деятельности министерств и делопроизводства. Специфика каждого из них нашла отражение в положении о каждом министерстве («частные учреждения»).

На всем протяжении XIX в. активно  развивались другие системы документации. Для XIX в. характерно то, что некоторые из них приобретали законченную форму в виде Уставов, в которых подробно регламентирован состав документов системы, правила их составления и оформления, а также приложены образцы форм документов. Например, вопросы бухгалтерского учета закреплены в 1848 г. в «Общем счетном уставе», документирование прохождения государственной службы в «Уставе о службе гражданской» 1832 г.

С середины XIX в. неоднократно предпринимались попытки сокращения числа документов. Данные меры по сокращению делопроизводства закреплены в специальных  законодательных актах, изданных в 1831,1852,1860 гг.

Изобретение в последней  трети XIX в. пишущих машин, гектографов, вывело на новый уровень культуру документирования, ускорило изготовление документов, что позволило экономить  время и средства. Появление телеграфа, телефона привело к появлению  новых видов документов: телеграмм, телефонограмм. Общегосударственные нормы в делопроизводственной сфере, заложенные в «Общем учреждении министерств», требовали изменений и развития. Отдельные ведомства пытались самостоятельно упростить делопроизводственный процесс. Например, к канцелярии попечителя Московского учебного округа внедряются элементы механизированной обработки документов: пометки на них (о получении, регистрации, направлении на исполнение, об исполнении и др.) наносились с помощью механических нумераторов или штампов.

Особенности делопроизводства в начале XX века.

Государственный аппарат  в России 1900-1917 сильно трансформировался в результате реформ проведённых преемниками Петра I.В 1809 госсекретарь Сперанский представил императору Александру I доклад, в котором изложил свой взгляд на систему и соотношение государственных органов. «В ней была программа разделения властей: высшим законодательным органом объявлялась Государственная дума, которая руководила сетью волостных, окружных, и губернских дум .Высшей исполнительной властью обладал император ,при котором в качестве совещательного органа учреждался Государственный совет.»¹¹ Проект Сперанского не являлся конституцией в полном смысле этого слова, он означал лишь первый шаг к ограничению абсолютной власти монарха. Нетрудно заметить, что Сперанский предложил свой проект, который осуществился –и то не в полном объеме – спустя почти сто лет в октябре 1905 г. Высшим исполнительным органом являлся Совет министров. Члены Государственного совета и министры назначались царем. Причем министры были ответственны только перед императором. Они являлись к нему с высочайшими докладами, и ни одному из министров не было известно, чем занимаются остальные. К тому же министры не могли выходить в отставку по собственному желанию, ибо это означало бы, что они имеют собственное мнение, не совпадающее с мнением императора.

Ключевым министерством  в России было министерство внутренних дел. Ему была вверена основная функция  государства -“охранение внутренней безопасности’. министру внутренних дел принадлежало право учреждения гласного полицейского надзора, право административной ссылки. С его ведома появлялись новые периодические издания, он мог налагать на них взыскания. Министр осуществлял контроль не только за законностью, но и целесообразностью постановлений органов земского и городского самоуправления.

Особое место в системе  государственного управления занимало и Министерство финансов. До 1905 г. в министерстве финансов, помимо различных источников государственных доходов и распределения средств между отдельными ведомствами, в его ведении находилось управление внутренней и внешней торговлей и большей частью промышленности.

В подобных условиях весьма существенный вес в принятии политических и иных решений приобретали ключевые министры.

Олицетворением противоречивости и непоследовательности внутренней политики Николая II была деятельность двух наиболее влиятельных фигур, отличающихся диаметрально противоположными взглядами на перспективы развития России: министра финансов С. Ю. Витте и министра внутренних дел В.К. фон Плеве.

Главным политическим оппонентом С. Ю. Витте выступал министр внутренних дел В.К. фон Плеве.

По самой своей сути политика и Витте, и Плеве была направлена к достижению единственной цели: сохранить существующую власть. По своим личным качествам эти политики были очень похожи: они действовали всеми доступными им средствами для того, чтобы остаться на вершинах власти. Но отличными были методы, которые они использовали для устранения главного препятствия на своем пути - всеобщего недовольства существующим режимом. С.Ю. Витте ратовал за проведение реформ «сверху», чтобы их не навязали «снизу». В.К. Плеве же считал губительными любые уступки оппозиционному движению. По его мнению, необходимо было управлять общественными настроениями, а не следовать за ними.

К 1905 г. в верхних эшелонах власти наметились два подхода к  решению проблем российской действительности: 1) укрепление существующей системы  власти, преимущественно силовыми методами; 2)постепенное и медленное реформирование традиционалистской власти вследствие экономических преобразований. Третий путь, отвергнутый Николаем II, предложили земства: расширения прав местных органов самоуправления и усиление их влияния на принятии государственных решений.

Декабрьское вооруженное  восстание 1905 вынудило Николая II издать манифест о созыве Государственной  Думы. К ведению Думы относились следующие вопросы: принятие новых законов, изменение дополнение и отмена действующих законов, утверждение штатов, рассмотрение государственного бюджета и финансовых смет министерств и главных управлений, утверждение уставов акционерных обществ, компаний, а также вопросы, вносимые на рассмотрение Думы царем.

Члены Государственной Думы избирались сроком на пять лет. Однако царь мог досрочно распустить её и  назначить новые выборы. Царское  правительство также определяло продолжительность ежегодных сессий и сроки перерыва в работе Думы. Законопроекты, принятые Думой, входили в силу только после одобрения их Государственным Советом и царем. Дума не имела прав принимать новые законы или отменять старые, касавшиеся основных государственных законов, т.е. законов о существе самодержавной власти, о высших органах государственной власти и управления и т.д.

Государственная Дума состояла из общего собрания и канцелярии. Общее собрание Думы в свою очередь образовывало ряд постоянных и временных комиссий . Оно ежегодно избирало председателя Государственной Думы и двух его товарищей. Дума также избирала на пять лет секретаря и его товарищей, которые ведали делами думской канцелярии.

Кроме Думы законодательной  деятельностью занимался Государственный Совет. До революции 1905 года он был совещательным органом при царе и какой-либо существенной роли не играл. В 1906 году под влиянием революционных событий царь был вынужден пойти на созыв Государственной Думы. Но, желая урезать и без того ограниченные её права царское правительство решило превратить Государственный Совет своего рода вторую, верхнюю палату, которая тормозила бы нежелательные решения Думы, т.к. закон не мог иметь силы если он не был одобрен и Думой и Государственным Советом. Таким образом, преобразуя Государственный Совет в законодательную палату, царское правительство грубо нарушило свой манифест от 17 октября, в котором говорилось только об организации Государственной Думы.

«Государственный Совет состоял из двух частей: одна половина его членов назначалась царем, а другая выбиралась сроком на 9 лет. Каждые три года треть выборных членов Государственного Совета переизбиралась. Выборные члены Государственного Совета переизбирались от следующих пяти курий: 1) православное духовенство, 2)губернские земские собрания, 3)дворянские общества, 4)Академия наук и университеты, 5)Комитеты и Советы торговли и промышленности, биржевые комитеты и купеческие управы. Членами Государственного Совета назначались крупные царские чиновники, занимавшие высшие государственные должности.»¹²

Право обсуждать законопроекты  принадлежало не только Государственной Думе, но и Государственному Совету. Последний мог отклонить любой законопроект, принятый Думой, но не угодный царскому правительству. В случае разногласия между Государственной Думой и Государственным Советом дело передавалось в согласительную комиссию, если не было достигнуто соглашение, законопроект считался отклонённым, равно как и законопроект, принятый Думой и Государственным Советом, но не утвержденный царем. Царь ежегодно из членов Государственного Совета назначал председателя и вице-председателя. Во главе Государственного Совета стоял государственный секретарь.