Делопроизводство в дореволюционной России

     Руководители  приказов – судьи и приближенные  к ним лица, участвовавшие в принятии решений, - не ставили своих подписей на документах. Это входило в обязанность дьяка, отвечавшего за ведение делопроизводства приказа. Царь и бояре собственноручно подписывались только на договорных грамотах, заключаемых с другими государствами. Подпись дьяка была весьма своеобразна: если документ состоял из нескольких листов, дьяк подписывал документ на каждой склейке, чтобы буквы захватывали оба листа, что было узаконено Судебником 1550 г. Это предохраняло документ от фальсификации и подлога.

     В московских  приказах впервые намечается  обособление оконченных дел от "текущих". Наряду с хранением  документов в кулях, мешках, сундуках  в некоторых приказах (например, Поместном приказе) появляются  шкафы для хранения документов, а затем и меры по охране  документов, например снабжение сундуков замками.

     Изучение Уложения 1646 г. и целого ряда указов, принятых позже, позволяет говорить  о введении норм письменного  оформления различных договоров, установлении внешнего единообразия деятельности приказов. В Уложении перечислены неприсутственные дни – Рождество (с24 декабря до 8 января) и вся неделя Пасхи и др.; общее количество неприсутственных дней было достаточно велико. Сношения приказов с городами до учреждения почты в 1666 г. осуществлялись с помощью нарочных; ответы отсылались не с нарочным гонцом, а при случае.

     В целом,  в приказной период постепенно  создается система делопроизводства центральных и местных учреждений, складываются кадры делопроизводственных служащих, создаются устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако государство, действуя отрывочными и частными мерами, не создавая общих административных правил, не могло еще ввести систематического порядка в организацию учреждений и их делопроизводство. Только с середины XVII в. принимаются некоторые меры для наведения порядка в делопроизводстве, появляются отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов.

Характерной особенностью документов этого периода было безмерное  возвеличивание власть имущих путём  перечисления всевозможных титулов, званий и полномочий. В наследство от приказного делопроизводства получили мы и слово  «волокита». Подклеенные в столбцы  длиной в среднем 50-80 м. документы наматывали на палочки в свитки. Ленты при чтении волочились, отсюда родилось и понятие, обозначающее сегодня несвоевременное и не по существу решение того или иного вопроса. В аппарате приказного делопроизводства процветали взяточничество, чинопочитание, формализм. Не были развиты такие делопроизводственные операции, как регистрация документов, хранение, контроль за исполнением. И всё же именно на этом историческом этапе складывается первая система работы с документами, закладываются основные приёмы и методы создания, оформления и обработки документов.

     К концу  века приказная система пришла  в упадок; ее заменила более  прогрессивная система управления - коллегиальная.

Коллежская система делопроизводства

Коллежское делопроизводство значительно отличается от приказного. Изменения связаны, прежде всего, с административными реформами Петра I, коренным образом изменившими систему государственных учреждений и управления, а также принцип принятия решений, который стал коллегиальным, что означало принятие решения голосованием.

Кроме того, указом 1700 г. столбцовая форма делопроизводства отменена и заменена листовой.

В результате реформ высшим светским учреждением стал Сенат, церковным - Синод. Центральные учреждения приказы были заменены коллегиями. Преобразованы местные учреждения. Созданы бурмистерские избы, городовые магистраты, ратуши губернские и провинциальные канцелярии.

По принципу принятия решений (коллегиальному) делопроизводство XVIII в. стало называться коллежским.

Основой деятельности системы  государственных учреждений России XVIII в. стало законодательство. Законодательными актами закреплялся как факт создания учреждений, так и их функции, штатный  состав, должностные обязанности  чиновников, организация делопроизводства.

«28 февраля 1720 г. был издан Генеральный регламент, по которому в законодательном порядке была определена внутренняя организация коллегий, их структура, штатный состав, должностные обязанности чиновников, правила внутреннего распорядка и поведения чиновников, убранство «камор» — присутственных мест. Организация работы с документами: правила регистрации, контроля за исполнением документов, порядок их составления, удостоверения.»⁵

В соответствии с его требованиями аппарат коллегии включал присутствие, канцелярию, контору (рис. 1.2).

Рис. 1.2. Структура и штатный состав коллегий

Присутствие коллегии состояло из президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Президент мог иметь личного секретаря. Канцелярия коллегии состояла из секретаря, нотариуса, регистратора, актуариуса, канцеляристов, копиистов, переводчиков, толмачей и вахмистра. Конторы создавались для ведения «счетных дел». Возглавлял контору камерир, в его подчинении находились камор-шрейберы.

В коллегиях также предусматривались  должности вахмистра, фискала.

Порядок рассмотрения дел  в коллегиях и должностные  обязанности чиновников по Генеральному регламенту представлены на рис. 1.3.

Генеральный регламент узаконил необходимость регистрации и  контроля за исполнением документов и регламентировал технологию их ведения.

Была введена обязательная регистрация документов, которые  регистрировались в журналах, названных: «повседневная записка», «росписи», «регистратура» — книги А.В.С.Д.

«Генеральный регламент ввел понятие об архивах. В 44-й главе установлено, что архивы делятся на три категории:

• текущие, создаваемые при канцеляриях;
• ведомственные (архивы коллегий);
• государственные (исторические), в которые всеми коллегиями передавались документы, нужны для справок.»⁶

Документы хранились в  текущем архиве три года и помещались в обложку, на которой указывалось краткое содержание дела, даты его начала и окончания. На все документы дела составлялась внутренняя опись.

Рис. 1.2. Порядок рассмотрения дел в коллегиях и должностные  обязанности чиновников по Генеральному регламенту 1720 г.

Реформаторская деятельность в административной сфере оказала  большое влияние на состав официальных документов и их формуляр.

Возникло много новых  видов документов, некоторые получили новые наименования. Их определения  даны в Генеральном регламенте.

Виды документов, служившие  для обмена информацией между  учреждениями, определялись их соподчиненностью.

От царя и Сената в коллегии и из коллегий в местные учреждения направлялись распорядительные документы в форме указов. Подчиненные учреждения и должностные лица посылали в вышестоящие учреждения (например, коллегии в Сенат, местные учреждения в коллегии) рапорты и доношения.

В XVIII в. появляется новый  вид документа — протокол. Его назначение, правила составления и оформления подробно изложены в специальной статье Генерального регламента.

Частные лица продолжали обращаться в государственные учреждения в  формечелобитных, затем их стали называть «прошения челобитчиковы». В последней четверти XVTII в. за этим видом документа прочно закрепилось наименование «прошение».

Продолжают развиваться  другие системы документации.

Для переписки между военными в XVIII в. характерны такие виды документов, как рескрипты, реляции, рапорты, донесения, приказы, ордера, предписания. Учет численного состава фиксировался в штатах, табелях, списках, ведомостях. Ход военных действий отражался в дислокациях, диспозициях, предположениях и др. Договорные отношения с иностранными государствами закреплялись в трактатах, договорах, конвенциях, инструментах, протоколах. Для переписки с иностранными государствами использовали ноты, мемуары, меморандумы, письма; дипломаты отправляли на родину реляции, письма, депеши. Судебная документация состояла из допросов, клятвенных обещаний, показаний; результат судебного разбирательства отражался в приговорах, определениях, выписках из журналов. Для бухгалтерского учета вели баланс — особую таблицу, показывающую состояние хозяйственной деятельности на определенную дату, главную книгу, где систематизировали все хозяйственные операции. В этот период в России начинают применять термины «баланс», «дебет», «кредит», «бухгалтер».

Статистический учет вели в подушных переписях, названных ревизиями. Результат ревизий фиксировался в «ревизских сказках», на основании которых составлялись губернские сводки.

В XVIII в. складывается система  документации по личному составу. Введеныформулярные (послужные) списки — документ, дающий полное представление о находящемся на государственной службе (от семейного положения до выхода в отставку или на пенсию).

Коренным образом изменился  формуляр документа в связи с переходом на листовую форму ведения делопроизводства.

Из текста выделяются реквизиты:

• адресат,
• автор,
• вид документа,
• подпись,
• дата составления (подписания),
• дата получения документа,
• скрепы,
• регистрационные номера (исходящий и входящий).

Легко определить вид документа  в XVIII в., так как наименование вида почти всегда указано в документе.

 

Глава 2. Делопроизводство в XIX – XX вв.

Характеристика делопроизводства в XIX веке

Исполнительное делопроизводствовозникло в результате административных реформ Александра I. В начале XIX в. система государственных учреждений России была подвергнута серьезной корректировке. Высшими государственными учреждениями стали: Правительствующий Сенат, Комитет Министров, Государственный совет, позже во второй половине XIX в. создан Совет Министров. Коллегии были заменены новыми центральными учреждениями — министерствами. Местные учреждения осуществляли свою деятельность в соответствии с законом 1775 г. и почти не претерпели изменений.

Высшие государственные  учреждения: Сенат, Комитет Министров, Государственный совет, основывали свою деятельность на принципе коллегиальности. Делопроизводство в них велось в соответствии с законами, названными «учреждения»: «Учреждение Правительствующего Сената», «Учреждение Комитета Министров», «Учреждение Государственного совета».

Создание министерств  положило начало новому этапу развития системы управления и делопроизводства в России. Основой организации  деятельности новых центральных  органов управления стал принцип единоначалия. В основу было положено точное исполнение указаний руководства. Коллегиальное обсуждение и принятие решений, характерное для коллегий XVIII в., стало тормозить управленческий процесс, которому требовалась гибкость и оперативность.

«В 1811 г. издано «Общее учреждение министерств», которое законодательно закрепило единообразие в организационном устройстве министерств. Принцип единоначалия, положенный в основу министерской системы, означал, что управленческие решения принимаются единолично конкретным должностным лицом в рамках его компетенции.»⁷

Второй важный принцип, положенный в систему министерской реформы, — принцип иерархии означал строгое распределение функций управления между структурными подразделениями и обязанностей чиновников по их реализации. Принцип иерархии означал последовательность подготовки решения и обязательное участие в этом процессе всех структурных подразделений и должностных лиц — от нижестоящих к вышестоящим.

Внедрение этих принципов  в организацию управления оказало  влияние на структуру и делопроизводство министерств.

Возглавлял министерство министр. Он назначался императором и нес ответственность только перед ним. У министра могли быть заместители (один или несколько) — товарищи министра и обязательно создавалась канцелярия министра. Министерство делилось на департаменты, которые в свою очередь, состояли из отделений, отделения — из столов. Во главе их соответственно стояли: директор департамента, начальник отделения, столоначальник.

При необходимости разрешалось  образовывать «особенные установления»: канцелярию при директоре департамента, счетные столы, ученые комитеты, чертежные, лаборатории.

«Общее учреждение» узаконило  введение в аппарат министерств  двух коллегиальных органов: при  министре — Совет министра, при департаментах — Общее присутствие департамента, носивших совещательный характер. Наряду с чиновниками министерства в их состав включались представители крупного капитала и представители науки и искусства. Их знания и практический опыт способствовали всестороннему и профессиональному обсуждению конкретных вопросов и принятию наиболее верных решений. ⁸Сочетание принципа единоначалия с коллегиальным обсуждением сложных управленческих проблем должно было способствовать оптимизации управления в целом.

Единство структуры, штатного состава чиновников и их должностных  обязанностей позволило установить единый порядок в организации  делопроизводства.

«Компетенция должностных лиц в вопросах управления определила состав управленческих документов министерств. «Общее учреждение министерств» 1811 г. прямо указывало, что «различная степень власти» — главная причина разделения прав и обязанностей чиновников в процессе создания документов. Поэтому достаточно четко были определены виды документов, которыми сообщались между собой органы власти и управления.»⁹