Развитие бюджетного законодательства в Российской Федерации

3. Часть 2 новой статьи 1701 Бюджетного кодекса содержит определение понятия бюджетной стратегии. Под бюджетной стратегией понимается документ, содержащий прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов (консолидированных бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации, показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия, иные показатели, характеризующие бюджеты (консолидированные бюджеты) бюджетной системы Российской Федерации, а также содержащий основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.

Следует отметить, что, согласно пояснительной записке, в бюджетной стратегии Российской Федерации могут быть дополнительно определены цели и задачи бюджетной политики на долгосрочный период, условия формирования бюджетной стратегии Российской Федерации, основные подходы к формированию доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, оценка и минимизация бюджетных рисков, прогноз показателей по бюджетам бюджетной системы в целом. Эти показатели будут утверждаться постановлением Правительства Российской Федерации «О порядке разработки и утверждения бюджетной стратегии Российской Федерации», проект которого должен быть внесен в составе материалов к рассматриваемому законопроекту. Однако в составе представленных с законопроектом материалов указанный проект постановления не внесен.

Счетная палата считает необходимым определения в Бюджетном кодексе максимально полного перечня показателей, которые должны содержаться в бюджетной стратегии. В частности, бюджетная стратегия Российской Федерации должна содержать основные положения долговой политики Российской Федерации, основные источники финансирования дефицита федерального бюджета, планируемые объемы формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.

В связи с этим целесообразно исключить из перечня показателей бюджетной стратегии «иные показатели, характеризующие бюджеты (консолидированные бюджеты) бюджетной системы Российской Федерации».

4. Согласно части 4 новой статьи 1701 Бюджетного кодекса порядок разработки и утверждения бюджетных стратегий устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Счетной палаты полагает о необходимости включения в Бюджетный кодекс норм, определяющих порядок разработки, рассмотрения и утверждения бюджетной стратегии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и их взаимосвязанность на каждом этапе бюджетного процесса.

5. Законопроектом (часть 3 новой статьи 1701 Бюджетного кодекса) устанавливаются различные периоды разработки и действия федеральной, региональных и муниципальных бюджетных стратегий:

— бюджетная стратегия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации разрабатывается каждые шесть лет на 12 и более лет,

— бюджетная стратегия муниципального образования разрабатывается каждые три года на 6 и более лет.

Указанные нормы нуждаются в дополнительном рассмотрении в связи с тем, что предлагаемые в законопроекте сроки не согласуются со сроками реализации отдельных государственных (муниципальных) программ.

6. В дополнительном рассмотрении и обосновании нуждаются также нормы законопроекта, связывающие разработку бюджетных стратегий с процессом рассмотрения проектов бюджетов.

Так, законопроект предусматривает, что проект бюджетной стратегии Российской Федерации (проект изменений бюджетной стратегии) вносится в Государственную Думу одновременно с проектом закона о федеральном бюджете в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектом федерального бюджета.

При этом на основании части 6 новой статьи 1701 Бюджетного кодекса бюджетная стратегия (изменения бюджетной стратегии) Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня официального опубликования закона о федеральном бюджете. Необходимо установление в Бюджетном кодексе нормы, регламентирующей подготовку и принятие бюджетных стратегий до принятия соответствующего закона (решения) о бюджете. Составление проектов бюджетов должно основываться на утвержденной долгосрочной бюджетной стратегии, которая, являясь документом более высокого (стратегического) уровня по отношению к соответствующему бюджету бюджетной системы (тактический уровень), не должна подвергаться корректировке в связи с изменением соответствующего долгосрочного прогноза социально-экономического развития и принятого закона (решения) о бюджете, что может привести к недостижению показателей целей, содержащихся в бюджетной стратегии.

Проект бюджетной стратегии Российской Федерации целесообразно рассматривать в рамках предварительного парламентского контроля, осуществляемого палатами Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «О парламентском контроле», по аналогии с обсуждением проектов основных направлений бюджетной и налоговой политики Российской Федерации, рассмотрением проектов государственных программ Российской Федерации, обсуждением проекта федерального закона о федеральном бюджете».

7. В соответствии с частью 5 новой статьи 1701 Бюджетного кодекса проект бюджетной стратегии (проект изменений бюджетной стратегии) Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования представляется в законодательный (представительный) орган власти одновременно с проектом закона (решения) о бюджете за исключением показателей финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ.

Указанная норма не соответствует программно-целевому методу формирования бюджетов. Так, начиная с 2015 года, расходы на финансирование государственных программ Российской Федерации будут составлять 95 процентов расходов федерального бюджета.

Бюджетная стратегия должна вноситься в законодательный (представительный) орган власти одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в полном объеме.

8. В соответствии с частью 3 новой статьи 1701 Бюджетного кодекса предусматривается, что бюджетные стратегии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования разрабатываются на основе соответствующего долгосрочного прогноза социально-экономического развития и могут быть уточнены с учетом изменения долгосрочного прогноза социально-экономического развития и принятого закона (решения) о соответствующем бюджете без продления периода ее действия.

Так, долгосрочный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденный Правительством в марте 2013 года, уже в ноябре был существенно скорректирован в направлении понижения основных макроэкономических параметров в связи с наблюдаемой в 2013 году тенденцией существенного замедления темпов роста российской экономики.

Указанная норма, по мнению Счетной палаты, «создает риски внесения достаточно частых изменений в долгосрочный прогноз социально-экономического развития и, соответственно, в бюджетную стратегию и может дискредитировать саму идею долгосрочного стратегического планирования.

Проводимая в течение года практически в перманентном режиме корректировка среднесрочных прогнозов социально-экономического развития России существенно затрудняет качественную подготовку долгосрочного прогноза социально-экономического развития и негативно влияет не только на разработку долгосрочной бюджетной стратегии, но и на бюджетный процесс в целом».

9. В связи с тем, что проект федерального закона № 143912-6 «О государственном стратегическом планировании», принятый Государственной Думой 21 ноября 2012 года в первом чтении, содержит ряд норм, связанных с регулированием разработки долгосрочных бюджетных стратегий, которые должны регламентироваться нормами Бюджетного кодекса, является целесообразным рассмотреть законопроект о внесении изменений в Бюджетный кодекс (в части долгосрочного бюджетного планирования) до принятия законопроекта о государственном стратегическом планировании.

Таким образом, имеется целесообразность концепции проекта федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части долгосрочного бюджетного планирования) и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».