Развитие бюджетного законодательства в Российской Федерации

Этап 4 – реформа становления межбюджетных отношений (1999 – 2000 гг.). Главное внимание на этом этапе уделялось реформированию системы межбюджетных трансфертов, а также впервые были обозначены вопросы межбюджетных отношении на региональном уровне.

В рамках Концепции была обозначена остро стоящая проблема «не финансируемых федеральных мандатов». Некомпенсируемое увеличение заработной платы работникам бюджетной сферы, пособий на детей и некоторых других расходов, санкционированное решениями органов власти федерального уровня, стало весомым фактором роста расходов местных бюджетов. Проведенная в 1999 г. Минфином России (на основе опроса региональных финансовых органов) инвентаризация «федеральных мандатов» показала, что только наиболее крупные и наиболее часто называемые из них составляют 7,7% ВВП, или 60% собственных доходов регионов (при среднем уровне фактического финансирования в размере 30%).

Сформированная в этот период система оказания финансовой помощи осуществлялась на основе хотя несовершенных, но все же формализованных критериев и процедур и в значительно большей степени соответствовала принципам бюджетного федерализма.

Основной целью первой среднесрочной программы действий в области межбюджетных отношений (Концепции) стало формирование нового механизма бюджетного выравнивания. Так, распределение трансфертов ФФПР в 1999 г. осуществлялось по новой методике, которая в дальнейшем была значительно усовершенствована за счет введения объективных оценок бюджетных потребностей, налогового потенциала регионов и общего повышения прозрачности расчетов, что позволяет выделить следующий этап развития межбюджетных отношений.

Этап 5 – развитие бюджетного федерализма (2001 – 2005 гг.). В этот период завершилось реформирование ФФПР. К тому же на федеральном уровне была закреплена методика распределения основной части финансовой помощи субъектам РФ и решена давно назревшая проблема – законодательное закрепление налоговых полномочий, доходных источников и расходных обязательств бюджетов всех уровней.

Однако необходимость повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами обозначила следующий этап развития межбюджетных отношений.

Этап 6 – повышение эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами (2006 г. и по настоящее время). Данный этап характеризуется глубокими преобразованиями в развитии бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, вызванных наличием следующих тенденций:

- большая совокупность  субъектов межбюджетных отношений  как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровнях;

- существенная дифференциация  экономических и бюджетно-налоговых  потенциалов региона;

- ограниченная способность  большинства субъектов Федерации  и органов местного самоуправления  к обеспечению бюджетной самодостаточности;

- отсутствие горизонтальных  договорных механизмов бюджетного  выравнивания между субъектами  отношений;

- острая социальная дифференциация;

- отсутствие у федерального  бюджета достаточных ресурсов  для выравнивания бюджетной обеспеченности  регионов в рамках формализованных  процедур;

- резкая диспропорция  между переданными на региональный  уровень финансовыми ресурсами  и ответственностью за их использование;

- чрезмерная децентрализация  межбюджетных отношений;

- искаженность институциональных  условий для экономической и  бюджетной политики региональных  и местных властей и др.

Основным направлением в преодолении отмеченных тенденций является нормативное регулирование налоговых отчислений от того или иного налога и оказание финансовой помощи из фондов, определенных в федеральном бюджете.

Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах было призвано обеспечить стимулирование экономического роста за счет тесной увязки бюджетных расходов с приоритетами государственной политики. Главной целью было повышение эффективности государственных расходов: достижение результатов с меньшими затратами. 

В рамках реформирования бюджетного процесса удалось осуществить:

-переход на среднесрочное планирование;

-совершенствование бюджетного  процесса в части составления, рассмотрения, утверждения и исполнения  бюджетов, произведено детальное  описание полномочий участников  бюджетного процесса;

-внесение изменений в  Бюджетную классификацию РФ (в  том числе осуществлен переход  на утверждение основных позиций  бюджетной классификации не отдельным  законом, а Бюджетным кодексом  Российской Федерации);

-внедрение планирования  бюджетных обязательств на основе  разделения их на действующие  и принимаемые обязательства.

Кодекс вводит основные понятия и термины бюджетных правоотношений, определяет полномочия органов власти всех уровней; определяет принципы построения бюджетной системы, регламентирует разграничение доходов между бюджетами, вводит систему управления государственным и муниципальным долгом, определяет концептуальные основы сбалансированности бюджетов всех уровней, устанавливает порядок организации межбюджетных отношений; регламентирует бюджетный процесс, раскрывает методологию концепции казначейской системы исполнения бюджетов и основы функционирования системы государственного и муниципального финансового контроля; устанавливает меры административной и имущественной ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Рассмотрение современного бюджетного законодательства Российской Федерации

Федеральный закон от 03.02.2014 г. № 1-ФЗ «О приостановлении действия абзаца четвертого пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации», внесен депутатами Государственной Думы от фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ». Законом приостанавливается до 1 января 2015 г. действие нормы ст. 179 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой государственные (муниципальные) программы подлежат приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее 2 месяцев со дня вступления его в силу (т.е. до 01.03.2014 г.). Предусматривается, что в 2014 году государственные (муниципальные) программы подлежат приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете до 1 мая 2014 г.

Внесенный Правительством РФ законопроект № 407473-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части долгосрочного бюджетного планирования) и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации». Законопроект направлен на реализацию Бюджетного послания Президента РФ о бюджетной политике в 2014 — 2016 годах в части перехода к долгосрочному бюджетному планированию. Предлагается дополнить БК РФ новой статьей 1701 «Долгосрочное бюджетное планирование», определяющей, что:

— долгосрочное бюджетное планирование осуществляется путем формирования бюджетной стратегии РФ, бюджетной стратегии субъекта РФ, а также бюджетной стратегии муниципального образования (в случае принятия соответствующего решения представительным органом муниципального образования);

— стратегии должны содержать основные характеристики соответствующих бюджетов, показатели объемов финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ, основные направления бюджетной политики на период их действия и иные показатели;

— бюджетная стратегия РФ, субъекта РФ, разрабатывается каждые 6 лет на 12 и более лет, а бюджетная стратегии муниципального образования — каждые 3 года на 6 и более лет.

Долгосрочные бюджетные проектировки являются обязательной частью ежегодного бюджетного цикла во многих странах мира. Долгосрочное бюджетное планирование введено в бюджетный процесс США, Великобритании, Новой Зеландии, Австралии и других стран. Горизонт долгосрочного планирования в различных странах составляет от 10 лет в Канаде и до 75 лет в США.

Большинство стран, использующих долгосрочное прогнозирование, ставят задачу интегрировать кратко-, средне- и долгосрочное бюджетное планирование. Это означает, что параметры налоговой, бюджетной и долговой политики, включаемые в краткосрочные бюджеты, должны базироваться на ориентирах, выработанных в рамках долгосрочного планирования.

В свою очередь, долгосрочные планы должны регулярно актуализироваться с учетом фактических условий развития экономики, возможной переоценки списка приоритетных задач и изменений внешних условий.

Необходимость перехода к долгосрочному бюджетному планированию определяется, прежде всего, угрозой бюджетной устойчивости в условиях неблагоприятных долгосрочных тенденций.

В России проблемы бюджетной устойчивости обусловлены, прежде всего, высокой степенью зависимости экономики и бюджета от сырьевого сектора (добычи и экспорта нефти и газа) и внешней конъюнктуры на сырьевых рынках.

Долгосрочное планирование дает возможность сформулировать приоритетные задачи, оценить необходимые ресурсы для их реализации и определить возможные источники этих ресурсов. Таким образом, долгосрочное планирование позволяет уйти от инерционного подхода, когда ассигнования распределяются на основе индексирования тенденций предыдущих лет.

Кроме этого, большинство мер, позволяющих сократить уровень расходов, сохранив уровень качества оказываемых государственных услуг, предполагают реформирование соответствующего сектора экономики. Такие структурные реформы имеют длительный срок реализации.

Разработка долгосрочных бюджетных прогнозов позволит повысить обоснованность принимаемых в этой сфере решений, давая возможность всесторонне оценить их отдаленные последствия.

Достижению данной цели способствует также прозрачность бюджетной политики: обнародование и широкое общественное обсуждение результатов долгосрочного бюджетного планирования.

Рассматриваемый законопроект, по мнению Правительства Российской Федерации, должен создать правовые основы долгосрочного бюджетного планирования, обеспечить системное повышение эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, стабильность и предсказуемость осуществления налоговой, бюджетной и долговой политики органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Необходимо отметить следующее.

1. Введение в Бюджетный кодекс новых понятий: «долгосрочное бюджетное планирование» и «бюджетная стратегия Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования)» должно повлиять на организацию бюджетного процесса в Российской Федерации, что требует уточнения полномочий участников бюджетного процесса, процедур составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также введения дополнительной ответственности участников бюджетного процесса.

Однако законопроектом предлагается только дополнить главу 20 Бюджетного кодекса «Составление проектов бюджетов» новой статьей 1701 «Долгосрочное бюджетное планирование» и внести «точечные» изменения в статьи 172, 173, 184.2 и 192, что не раскрывает роль бюджетной стратегии в бюджетном процессе и требует существенной доработки законопроекта.

2. Согласно законопроекту  долгосрочное бюджетное планирование  осуществляется путем формирования  бюджетной стратегии Российской  Федерации, бюджетной стратегии  субъекта Российской Федерации, а также бюджетной стратегии муниципального образования (в случае принятия соответствующего решения представительным органом муниципального образования).

При этом состав, содержание, порядок разработки и утверждения бюджетных стратегий разных уровней бюджетной системы определяется соответствующим органом исполнительной власти. Кроме того, бюджетные стратегии различаются по срокам разработки и периоду их действия.

Такой подход не обеспечивает единого концептуального подхода к формированию бюджетных стратегий бюджетной системы. Требует дополнительного рассмотрения вопрос о формировании бюджетной стратегии муниципального образования. Согласно законопроекту муниципальные образования (район, городские и сельские поселения) могут формировать бюджетные стратегии каждые три года сроком на шесть лет при условии принятия представительным органом муниципального образования решения о ее разработке. Такой порядок формирования бюджетной стратегии муниципального образования может означать, что бюджетная стратегия субъекта Российской Федерации, разрабатываемая с периодичностью в шесть лет, будет требовать систематического уточнения. По мнению Счетной палаты, периоды разработки и действия бюджетных стратегий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должны быть увязаны и скоординированы.