Характеристика расходов бюджета на образование

 

Порядок финансирования бюджетных  расходов через казначейства прогрессивен по своему характеру и экономически целесообразен. Он может дать положительные  результаты дл государства не только в части совершенствования методов управления финансовыми ресурсами, но и в части получения оперативной информации о кассовых расходах, перечисления средств по назначению, контроля за финансовыми операциями бюджетополучателей. Однако нельзя не заметить, что с внедрением казначейских технологий значительно затрудняется решение повседневных хозяйственных вопросов у исполнителей бюджетных услуг.

 

Определенные трудности  возникают из-за необходимости учета  средств, полученных от предпринимательской  и иной приносящей доход деятельности, на лицевых счетах в органах казначейства. Законодательством установлено, что  такие средства наряду с бюджетными поступлениями расходуются в  строгом соответствии со сметами  доходов и расходов, подлежат контролю со стороны казначейств и главных  распорядителей бюджетных средств, а это в определенной степени  лишает руководителей учреждений оперативности.

 

В Российской Федерации носителем  ответственности за всю деятельность учреждения, включая финансовую, является руководитель. На него возлагаются  вопросы оптимизации бюджетных  расходов и целевого использования  средств. Целевой характер выделяемых ассигнований определяется кодом бюджетной  классификации. Самостоятельное перераспределение  средств между предметными статьями не допускается. Общий порядок финансирования расходов по всем отраслям регламентирован  Бюджетным кодексом РФ.

 

Глава 2. Проблемы финансирования государственных образовательных  учреждений

 

 

 

2.1. Роль и место государственных  организаций

 

 в сфере образования

 

 

Участие Российской Федерации  в управлении государственными организациями  сферы образования  и их имуществом определяется необходимостью  достижения стратегических целей и решения  поставленных публичных задач. Важнейшей  из стратегических целей является  обеспечение реализации конституционного права граждан на образование (ст. 43 Конституции Российской Федерации).

 

Обеспечение конституционного права граждан Российской Федерации  на образование может осуществляться путем:

 

Ø   непосредственного  участия Российской Федерации в  управлении образовательными организациями (учредитель и собственник имущества, финансирующий деятельность организации, один из учредителей);

 

Ø   косвенного участия  Российской Федерации в управлении (предоставление субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации  на образование, распределение госзаданий на подготовку кадров, закупка необходимых услуг у организаций различных форм собственности);

 

Ø   реализации  Российской Федерацией правоустанавливающих функций  и функций надзора в сфере  образования, в том числе за использованием имущества образовательных организаций.

 

Государственными учреждениями являются, как правило, организации, которые обеспечивают обучение и/или  содержание детей с ограниченными  возможностями здоровья, детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения  родителей.

 

 В остальных случаях  в управлении организациями Российская  Федерация сохраняет свое участие   в той мере, в какой обеспечивается  контроль за процедурами реорганизации образовательных организаций и влияние на профиль их деятельности. Эти организации в установленном законодательстве порядке могут быть реорганизованы в форму автономных учреждений или государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций.

 

При передаче государственных  образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования  на региональный уровень основным инструментом обеспечения конституционного права  граждан на получение профессионального  образования соответствующего уровня должно стать  выделение субвенций  бюджетам субъектов Российской Федерации, а также создание правовых условий  для сохранения контроля Российской Федерации за использованием имущества  указанных образовательных организаций  и активного участия бизнес-сообщества в их развитии.  

 

Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет порядок бюджетного финансирования (ст. 85) и позволяет  финансировать за счет средств федерального бюджета подготовку кадров только в  вузах, подведомственных главному распорядителю  бюджетных средств, в соответствии с установленным перечнем бюджетополучателей.  Соответственно,  осуществление  права на высшее образование, реализуемое  за счет средств федерального бюджета, может  быть обеспечено только в  вузах, находящихся в введении федерального органа управления и в собственности Российской Федерации.  Распределение госзаданий на подготовку кадров высшей квалификации (получающих высшее образование),  распределяемых на конкурсной основе и финансируемых за счет средств федерального бюджета, также допускается исключительно среди вузов, подведомственных федеральному органу власти (управления).

 

 В силу действия  указанных законодательных актов,  в настоящее время на федеральном  уровне должна сохраняться сеть  государственных вузов, обеспечивающих  ежегодно подготовку высококвалифицированных  кадров, численностью не менее  2,4 млн. человек. 

 

Изменение форм и объемов  участия Российской Федерации в  управлении государственными образовательными учреждениями высшего профессионального  образования возможно при изменении  законодательства Российской Федерации.

 

При  соответствующем изменении  законодательства может быть   оптимизирована сеть государственных  образовательных учреждений высшего  профессионального образования,  в том числе за счет  перевода части из них в другие организационно-правовые формы (помимо государственного учреждения) или передачи в ведение субъектов  Российской Федерации, при сохранении  обязательств Российской Федерации  участвовать в их финансировании через систему госзаданий или путем передачи субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации.

 

При передаче образовательных  учреждений системы профессионального  образования в собственность  субъектов Российской Федерации  и, соответственно, их финансировании из региональных бюджетов, возникают  риски, что жители других регионов смогут обучаться в образовательных  учреждениях профессионального  образования данного субъекта Российской Федерации только на платной основе. 

 

 В силу этого,  Российская Федерация  в среднесрочной перспективе должна сохранить участие в управлении (остаться  учредителем и финансировать обучение по госзаданиям или на нормативно-подушевой основе) образовательными организациями, осуществляющими межрегиональную подготовку по сложным специальностям, если прием обучающихся в них осуществляется преимущественно из других субъектов Российской Федерации и большая часть выпускников направляется                    на предприятия за пределами данного региона (подготовка кадров ориентирована на межрегиональные рынки труда).

 

  Участие Российской Федерации в управлении образовательными  организациями различных уровней  профессионального образования должно обеспечивать  подготовку кадров для развития инновационных направлений экономики, определенных Российской Федерацией как приоритетные. В их число должны входить ведущие ВУЗы Российской Федерации, готовящие кадры специалистов, магистров,  аспирантов и докторантов, обеспечивающие  развитие в Российской Федерации фундаментальной науки и научно-педагогических школ.

 

Для активного привлечения  бизнеса к развитию профессионального  образования необходимо в ходе реструктуризации бюджетной образовательной сети обеспечить преобразование образовательных  учреждений в организационно – правовые формы, позволяющие эффективно использовать многоканальные схемы финансирования и другие рыночные механизмы развития.

 

В ведении Российской Федерации  сохраняются также организации  сферы образования, обеспечивающие выполнение наиболее сложных функций, возложенных на федеральные органы управления образованием законодательством  Российской Федерации об образовании  и Правительством Российской Федерации, в частности – разработка федеральных  компонентов государственных образовательных  стандартов,  обработка результатов  независимой оценки качества образования, мониторинг и рейтинговые оценки деятельности образовательных организаций  и т.п.

 

 

 

 

 

 

 

2.2. Проблемы  межбюджетных  отношений  и эффективности  бюджетной поддержки в системе  образования

 

                                                                                                                        

 

Функцию компенсации дотационным  регионам недостающих средств для финансирования социальных обязательств государства, в том числе и образования, призваны выполнять межбюджетные трансферты и другие виды помощи (дотации, субвенции). Однако действующая методика и практика выделения федеральной поддержки недостаточно эффективна: во-первых, она не стимулирует в должной мере регионы к увеличению собственных расходов на образование, во-вторых, в значительной степени зависит от политических и иных внеэкономических соображений. Сложившаяся практика межбюджетных отношений между центром и регионами свидетельствует о значительной территориальной дифференциации в принципах их построения, множественности каналов перераспределения бюджетных ресурсов, существенно возросшей роли внебюджетных финансовых потоков в экономической деятельности регионов.

 

Анализ динамики бюджетной  задолженности по заработной плате  из бюджетов всех уровней по отраслям социальной сферы по итогам 2001 г. показывает, что  по сравнению с началом  года удалось достичь сокращения этой задолженности более чем  в 2,7раза, в том числе в сфере  образования - в 2,7 раза. И если с долгами  из федерального бюджета образованию  правительству удалось рассчитаться уже к февралю 2001 г., то задолженность  из региональных и местных бюджетов продолжала сохраняться на высоком  уровне.

 

Для разрешения этой ситуации правительству удалось договориться с губернаторами о направлении  не менее 40% собственных доходов  территорий с учетом федеральных  трансфертов на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы. Такая схема по расчетам позволяла  субъектам Федерации осуществлять ежемесячные выплаты заработной платы и постепенное погашение  уже  накопленной в сфере образования  задолженности.

 

В итоге именно социальная сфера продолжает по итогам 2001 г. оставаться основной болевой точкой в ситуации с невыплатами по заработанной плате, сосредоточивая 61,2% всех невыплат. Внутри социальной сферы на образование  приходится 32,5% бюджетной задолженности  по заработной плате. Таким образом, недостаточная наполняемость территориальных  бюджетов, отсутствие соответствующих  законодательных норм для обеспечения  целевого использования федеральных  трансфертов, остаточный принцип финансирования социальной сферы продолжают оставаться основными факторами сохраняющейся бюджетной задолженности по заработной плате в отраслях социальной сферы.

 

Анализ показывает, что  Россия пошла по пути развития трансфертов  выравнивающего типа, что предполагало:

 

1) использование средних  по стране бюджетных показателей  в качестве нормативных

 

2) отсутствие жесткой целевой  привязки при выделении средств  (нецелевые трансферты).

 

Однако, именно такие перечисления ― самые расточительные, так как  распределяются по регионам без создания механизма обеспечения строго целевого финансирования определенных расходов. При жестких финансовых ограничениях бюджета такое выделение средств - непростительное расточительство. Положение усугубляется низкой исполнительской  дисциплиной на местах. По данным Госкомстата  РФ за  январь - сентябрь 2001 г. в среднем  по России на выплату заработной платы  субъектами РФ было направлено 33% от поступивших  собственных доходов и трансфертов (вместо рекомендованных Правительством РФ 40%).

 

Не редки случаи, когда  регионы предпочитают использовать средства бюджетной поддержки на решение не имеющих отношения  к образованию проблем, полагая, что в таком социально и  политически чувствительном вопросе, как заработная плата учителей, федеральный  центр окажет поддержку сверх  запланированных и согласованных  сумм. В результате, в сходных  по экономическому положению регионах можно наблюдать разительную  разницу в уровне финансирования образования, включая уровень задолженности  по заработной плате учителям.

 

Ситуация усугубляется тем, что конституционный запрет на вмешательство  федерального уровня в бюджетную  политику регионов сильно ограничивает возможности федеральных властей  добиваться от регионов и муниципальных  образований рациональных изменений  в структуре расходов. Согласно ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ (от 28.08.95.№ 154-ФЗ), к предметам ведения местных властей отнесена как “организация, содержание и развитие муниципальных учреждений школьного, основного общего и среднего образования“ (п.6. ст. 6), так и  “формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их исполнением осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно“ (п.2 ст.35). Такая ситуация требует, с одной стороны, укрепления местной финансовой базы на цели образования, с другой стороны, усиления контроля и ответственности органов исполнительной власти за реализацию принимаемых Правительством РФ решений.

 

Право на получение субвенции  будет обусловлено достижением  в конкретном субъекте Российской Федерации  определенных уровней таких показателей, как доля ассигнований на образование  в региональном бюджете, фактическое  исполнение бюджета образования, прирост  норматива бюджетного финансирования общеобразовательных школ. Конкретизацию  условий получения субвенций, включая  установление контрольных уровней  перечисленных показателей, предстоит  осуществить на основе консультаций с органами субъектов Российской Федерации. Аналогичные механизмы  должны быть реализованы и на уровне субъектов Федерации.