Правительство Российской Федерации: порядок формирования и организация деятельности

1 Порядок формирования Правительства Российской Федерации

Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на территории Российской Федерации, сочетание интересов Федерации и субъектов Российской Федерации в системе исполнительной власти. Оно осуществляет государственную власть наравне с Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием и судами.

Состав Правительства  Российской Федерации предопределен Конституцией Российской Федерации (ст. 110): Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства Российской Федерации - Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Согласно ст. 111 Конституции  Российской Федерации, Председатель Правительства  Российской Федерации назначается  Президентом Российской Федерации  с согласия Государственной Думы.

Предложение о кандидатуре  Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность  вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации  либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.

Государственная Дума рассматривает  представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации  в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.

После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации  Государственной Думой Президент  Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Президент Российской Федерации  оказывает решающее влияние на процесс  формирования Правительства Российской Федерации, поскольку от Президента в конечном счете зависит назначение Председателя Правительства и формирование всей системы федеральных органов  исполнительной власти, включая назначение министров и руководителей некоторых  других органов государственной  власти и освобождение их от должности.

Председатель Правительства  Российской Федерации назначается  Президентом Российской Федерации  из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства. Освобождается от должности тоже Президентом Российской Федерации по следующим основаниям:

1. по заявлению Председателя Правительства Российской Федерации об отставке;
2. в случае невозможности исполнения Председателем Правительства Российской Федерации своих полномочий.

Президент уведомляет Совет  Федерации и Государственную  Думу об освобождении от должности  Председателя Правительства в день принятия решения. Освобождение от должности  Председателя Правительства Российской Федерации одновременно влечет за собой  отставку Правительства Российской Федерации. Правительство может само подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.

Конституция РФ не устанавливает  сроки полномочий Правительства, однако косвенным образом определяется срок в четыре года: Правительство формируется в связи с избранием Президента и слагает полномочия перед вновь избранным Президентом. Таким образом, действует формула: новый Президент - новое Правительство. Вместе с тем предусматривается его досрочная отставка. Она возможна в следующих случаях:

1. Правительство само на основе коллегиально принятого решения подает в отставку;
2. решение об отставке единолично, по своему усмотрению без какого-либо согласования принимает Президент РФ;
3. недоверие Правительству выражается Государственной думой. Окончательное решение о судьбе Правительства в этом случае принимает Президент: он может объявить об отставке Правительства либо распустить Государственную думу;
4. вопрос о доверии Правительству ставит перед Государственной думой его Председатель. В случае отказа в доверии Президент либо принимает решение об отставке Правительства либо распускает Государственную думу.

Заместители Председателя Правительства  Российской Федерации и федеральные  министры назначаются на должность  и освобождаются от должности  Президентом Российской Федерации  по предложению Председателя Правительства  Российской Федерации. Заместители  Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры назначаются из числа граждан  Российской Федерации, не имеющих гражданства  иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации  на территории иностранного государства.

В соответствии с указами  Президента Российской Федерации заместители  Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры могут замещать должности полномочных  представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах¹.

Заместители Председателя Правительства  Российской Федерации и федеральные  министры вправе подавать заявления  об отставке.

Федеральные министры как  члены Правительства участвуют  в подготовке его решений и  обеспечивают их исполнение. Они не могут действовать вопреки официальной  позиции Правительства.

Правительство назначает  на должность и освобождает от должности заместителей федеральных  министров, руководителей федеральных  органов исполнительной власти, находящихся  в ведении Правительства Российской Федерации, и их заместителей, руководителей  федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении  федеральных министерств, по представлению  федеральных министров, руководителей  органов и организаций при  Правительстве Российской Федерации.

В состав Правительства входит также руководитель Аппарата Правительства, имеющий ранг министра Российской Федерации. Понятие "федеральный министр" распространяется как на руководителей министерств, так и на руководителей других федеральных ведомств, если этот ранг был им присвоен Президентом. Однако в этом случае руководитель ведомства не становится автоматически членом Правительства с правом решающего голоса на его заседании. Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства, т.е. министра без портфеля.

Таким образом, практическое количество членов Правительства Российской Федерации определяется Президентом Российской Федерации.

Для решения оперативных  вопросов Правительство Российской Федерации по предложению его Председателя может образовывать Президиум. Конкретный состав президиума Правительства определяется постановлением Правительства. Президиум вправе принимать решения от имени Правительства по некоторым вопросам. Заседания этого внутреннего рабочего органа Правительства проводятся по мере необходимости (обычно раз в неделю). Его решения принимаются большинством голосов и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Любое решение Президиума может быть отменено Правительством.

Известную роль в деятельности Правительства Российской Федерации  играют образуемые им правительственные  и межведомственные координационные  органы, именуемые комиссиями или  организационными комитетами, а также  органы совещательные, именуемые советами.

Координационные и совещательные  органы формируются на представительной основе, т. е. образуются в случаях, предусмотренных  федеральными законами, актами и поручениями  Президента Российской Федерации, Постановлениями  Правительства Российской Федерации, и возглавляются Председателем  Правительства Российской Федерации  либо другими членами Правительства  Российской Федерации. Члены правительственных  комиссий и правительственных советов  принимают участие в их заседаниях без права замены.

Комиссии образуются соответственно для обеспечения согласованных  действий заинтересованных органов  исполнительной власти при решении  определенного круга задач или  для проведения конкретных мероприятий.

Советы образуются для  предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.

В состав координационных  и совещательных органов в  зависимости от вопросов, для решения  которых они образуются, включаются представители соответствующих  органов исполнительной власти, а  также могут включаться представители  органов законодательной власти, научных учреждений, общественных и  религиозных организаций.

Члены Правительства Российской Федерации не вправе: быть членами  Совета Федерации, депутатами Государственной  Думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации  и депутатами выборных органов местного самоуправления; замещать другие должности  в органах государственной власти и органах местного самоуправления, за исключением случаев, установленных  федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами  Президента Российской Федерации; заниматься предпринимательской деятельностью  лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в  управлении хозяйствующим субъектом  независимо от его организационно-правовой формы. Члены Правительства Российской Федерации обязаны передавать в  доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в составе Правительства Российской Федерации находящиеся в их собственности  доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом; заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями; быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти; использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности; получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства Российской Федерации; получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха; принимать без разрешения Президента Российской Федерации почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств; выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями; входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

На членов Правительства  в связи с их пребыванием в  его составе распространяются ограничения, предусмотренные Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79 – ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Конституция не связывает  процесс формирования Правительства  с распределением мест между партиями и фракциями в парламенте. Иными  словами, Правительство может быть сформировано по принципу парламентского большинства, но может быть сформировано и без учета этого принципа. Оба подхода соответствуют Конституции. Однако конкретная историческая ситуация, при которой состав Правительства  не отражает парламентское большинство, может служить источником проблем  в работе системы исполнительной власти, связанных с различными аспектами  его деятельности, в частности  с законотворческой. Следствием этих проблем может стать низкая эффективность  исполнительной власти, ее неспособность  решать насущные задачи.

2 Правовой статус и полномочия Правительства Российской Федерации

Правительство Российской Федерации  осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных  указов Президента Российской Федерации.

Правовой статус Правительства  Российской Федерации определен  гл. 6 Конституции Российской Федерации (ст. 110 – 117).

Основными нормативно - правовыми  актами, осуществляющими правовое регулирование  Правительства, являются:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. Конституционным положениям о Правительстве Российской Федерации посвящена глава 6 Конституции Российской Федерации. В ней устанавливается, что исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства и федеральных министров. Определяются полномочия, статус Председателя Правительства, его взаимоотношения с другими органами государственной власти. Данные положения являются определяющими, основополагающими. Именно на них, в соответствии с принципом Верховенства Конституции, и будут строиться остальные нормативно - правовые акты.
2. Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
3. Постановление Правительства от 1 июня 2004 г. № 260 «О регламенте Правительства Российской Федерации и положении об аппарате Правительства Российской Федерации». Настоящий Регламент в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", иными федеральными законами и указами Президента Российской Федерации устанавливает правила организации деятельности Правительства Российской Федерации по реализации его полномочий.