Применение законодательства при ведении земельного кадастра

 

 

2. Современного правового регулирования государственного земельного кадастра

 

Действующие источники государственного земельного кадастра можно классифицировать по их иерархии (согласно их юридической  силе) следующим образом: 1) по вертикали: федеральные, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; 2) по горизонтали: Конституция Российской Федерации, конституционные федеральные  и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления  и распоряжения Правительства Российской Федерации, акты министерств и ведомств Российской Федерации.

Конституция закрепляет общие принципы землепользования; Земельный кодекс РФ (п.1 ст.70) закрепляет общее понятие государственного земельного кадастра, отсылая к специальному федеральному закону.

Центральным законодательным актом, направленным на правовое регулирование государственного земельного кадастра - является Федеральный  закон от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О  государственном земельном кадастре"[7] (с изменениями от 22 августа 2004 г., 30 июня 2006 г.) Федеральным законом  от 30 июня 2006г. N93-ФЗ в Федеральный  закон «О государственном земельном  кадастре» внесены изменения, вступившие в силу с 1 сентября 2006г.

В развитие норм Закона о земельном кадастре Правительство РФ утвердило Правила  кадастрового деления территории Российской Федерации и Правила присвоения кадастровых номеров земельным  участкам (см. Постановление Правительства  РФ от 06.09.2000 N 660).

Постановлением  Правительства РФ от 19 августа 2004 г. N 418[10] (действует с изменениями  от 14, 19 марта 2005 г., 11 апреля 2006 г.) установлено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг  в сфере ведения кадастров  объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной  деятельности, государственной кадастровой  оценки земель и государственного мониторинга  земель, а также по государственному земельному контролю является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (находится в ведении Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации).

В рамках отведенных полномочий Федеральное  агентство кадастра объектов недвижимости (ранее Роскомзем) вправе принимать  акты, направленные на воплощение норм действующего законодательства. В частности, можно выделить: Требования Росземкадастра от 23 апреля 2004 г. "Требования к оформлению документов, представляемых для внесения в государственный земельный кадастр сведений об экономических характеристиках земельных участков"; Правила оформления кадастрового плана земельного участка, утвержденные Росземкадастром 10 апреля 2001 г., а также Правила оформления кадастрового плана территории для расчета кадастровой стоимости земельных участков, утвержденные Росземкадастром 5 марта 2004 г. и др.

В настоящее  время продолжается совершенствование  регулирования системы государственного учета земельных участков.

Во-первых, заметим, что Постановлением Правительства  РФ от 13 сентября 2005 г. N 560 утверждена новая  подпрограмма "Создание системы  кадастра недвижимости (2006 - 2011 годы)" федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения  государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2007 годы)"[11]

Подпрограмма  рассчитана на 2006 - 2011 годы, ее реализация планируется в 3 этапа.

На первом этапе (2006 - 2007 годы) осуществились:

- разработка нормативно-правовой и методологической базы ведения государственного кадастра недвижимости, унифицированных технических решений по учету и кадастровой оценке объектов недвижимости;

- инвентаризация и введение сведений об объектах недвижимости в государственный кадастр недвижимости;

- формирование обновленной цифровой картографической основы с применением современных методов дистанционного зондирования по экономически значимым территориям Российской Федерации;

 

- создание опорных межевых сетей;

- актуализация результатов государственной кадастровой оценки земель, проведение кадастровой оценки объектов капитального строительства;

- разработка рабочих процессов и автоматизированной системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости, ее опытное внедрение в 5 экспериментальных регионах;

- создание автоматизированных рабочих мест, проектирование мультисервисной телекоммуникационной сети Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и федерального кадастрового информационно-аналитического центра;

- оптимизация структуры и численности территориальных органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и подведомственных ему организаций, повышение квалификации и переподготовка специалистов, осуществление проектных работ, приобретение новых административных и производственных площадей, реконструкция и техническая модернизация объектов Агентства и подведомственных ему организаций.

На втором этапе (2008 - 2009 годы) планировалось:

- инвентаризация и введение сведений в государственный кадастр недвижимости, формирование его обновленной цифровой картографической основы;

- завершение работ по актуализации результатов государственной кадастровой оценки земель, проведение кадастровой оценки объектов капитального строительства;

- введение в регионах Российской Федерации (по мере оснащения техническими средствами) в эксплуатацию автоматизированной системы государственного кадастра недвижимости, проведение кадастрового учета объектов недвижимости, апробирование межведомственного взаимодействия;

- создание мультисервисной телекоммуникационной сети Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, выполнение работ в г. Москве по созданию федерального кадастрового информационно-аналитического центра и др.

 

На третьем  этапе (2010 - 2011 годы) планируется:

- завершение формирования обновленной цифровой картографической основы, инвентаризация и введение сведений об объектах недвижимости в государственный кадастр недвижимости, внедрение рабочих процессов государственного кадастрового учета, кадастровой оценки объектов недвижимости;

- формирование информационных ресурсов федерального кадастрового информационно-аналитического центра, организация доступа к этим ресурсам пользователей в соответствии с их правами и полномочиями;

- завершение реконструкции и технической модернизации административных и производственных зданий органов Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и подведомственных ему организаций, повышение квалификации и переподготовка специалистов Агентства и подведомственных ему организаций.

К концу 2011 года планируется закончить создание система государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории Российской Федерации.

Наряду  с реализацией программы, в настоящее  время, продолжается совершенствование  законодательных основ государственного кадастра земельных участков. Так, распоряжением  Правительства РФ от 15 июля 2006 г. N 1017-р  «О проекте федерального закона "О  государственном кадастре недвижимости"»  в Государственную Думу РФ был  внесен проект ФЗ "О государственном  кадастре недвижимости" (подготовлен  Министерством экономического развития и торговли).

Законопроект  направлен на решение вопросов регистрации  недвижимого имущества, информационного  обеспечения процессов государственного контроля, управления, экономической  оценки и налогообложения недвижимого  имущества, а также совершенствование  деятельности в области формирования недвижимого имущества.

Таким образом, можно подвести следующие итоги: создание и модернизация государственного земельного кадастра (нормативной правовой базы в данной сфере) наиболее активно происходили в преддверии или в периоды земельных реформ в России с определенной периодичностью и завершались, как правило, совместно с систематизацией (кодификацией) законодательства.

В настоящее  время, в связи с проходящими  земельными реформами – формируются  новые правовые основы кадастрового учета земель.

 

 

 

 

 

 

3. Принципы и порядок осуществления государственного кадастрового учета земельных участков в Российской Федерации

 

Принципы  осуществления деятельности по ведению  государственного земельного кадастра, то есть основополагающие начала такой  деятельности, закреплены законодателем  в ст.5 Закона.

Деятельность  по ведению государственного земельного кадастра осуществляется в соответствии со следующими принципами:

- единство  системы и технологии ведения  государственного земельного кадастра  на всей территории Российской  Федерации;

- непрерывность  внесения в государственный земельный  кадастр изменяющихся характеристик  земельных участков;

- открытость  сведений государственного земельного  кадастра;

- сопоставимость  и совместимость сведений государственного  земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных  и иных кадастрах, реестрах, информационных  ресурсах.

Рассмотрим  подробнее каждый из принципов.

Первый  принцип - единство системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации.

Согласно  данному принципу земельный кадастр  на всей территории Российской Федерации  ведется по единой системе и технологии. Все субъекты Федерации обязаны  соблюдать единый порядок ведения  земельного кадастра. Установлены единые формы документов и их перечень (состав), который определен ст.13 Закона. Тем  самым достигается полнота и  достоверность сведений земельного кадастра.

Заметим, что у отдельных исследователей вызывает сомнение требование ст. 5 Закона N 28 относительно единства системы и  технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории РФ. Как отмечает В.А. Евсегнеев, дело в том, что природные и экономические условия на территории РФ далеко не одинаковы - от полупустынь на юго-востоке европейской части страны до северных и северо-восточных тундр. Различными являются способы и обычаи использования земли в разных географических условиях. Это диктует неодинаковые подходы и к выделению кадастровых единиц - подлежащих описанию земельных участков, и к содержанию этих описаний, и к методам оценки земель. Отсюда должно вытекать не просто право внесения в земельный кадастр дополнительных сведений со стороны региональных и местных органов власти (ст. 10, 11 Закона N 28), но и необходимость составления "непохожих" земельных кадастров по разным почвенно-климатическим зонам, на которые распадается территория России.

На наш  взгляд данная точка зрения, несмотря на правильную постановку вопроса, - несостоятельна. Во-первых, конституционные требования единого экономического пространства страны обусловили жесткий государственный  характер, а не муниципальную форму  этой системы. Во-вторых, многообразие характеристик ведения современного земельного кадастра позволяет внести все необходимые особенности  кадастровых единиц.

Если  допустить, что в Российской Федерации  велось бы несколько «непохожих»  кадастров, с уверенностью можно  сказать, что возникли бы многочисленные разногласия, противоречия, что, в конечном счете, привело бы к ошибкам и  необходимости исправления всей системы. Приведем простой пример. В настоящее время одной из проблем учета недвижимости (в том, числе земельных участков) является то, что «в системах учета имеют место дублирование функций и наличие погрешностей в сведениях об объектах недвижимости вследствие многократного ручного введения, различий в идентификации объектов и субъектов права, а также сложности проверки взаимного расположения объектов и непротиворечивости информации, содержащейся в разрозненных информационных системах». Можно предположить, чем грозит возможное разделение кадастра на несколько «непохожих».

Таким образом, единство системы и технологии ведения  государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации  – исторически проверенный принцип  осуществления кадастрового учета  земель и земельных участков.

Второй  принцип - непрерывность внесения в  государственный земельный кадастр  изменяющихся характеристик земельных  участков.

Как показывает исторический опыт ведения земельного кадастра – только непрерывный процесс  по внесению в государственный земельный  кадастр изменяющихся характеристик  земельных участков, а также непрерывный  процесс по совершенствованию методов  и средств получения и хранения таких сведений может гарантировать  объективность и ценность такой  информации для современного общества и государства.

Непрерывность процесса внесения в государственный  земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков, сопровождается и непрерывностью совершенствования  нормативно-правовой базы такой деятельности.

Третий  принцип - открытость сведений государственного земельного кадастра.

Как подчеркивается в Руководящих принципах партнерства  государственного и частного секторов в области управления земельными ресурсами - «Информация о земле  и ее ресурсах - само существо каждого  государства. Надлежащее понимание  гражданами взаимосвязей между государством и обществом требует, чтобы такая  информация была легкодоступной и могла  легко использоваться».