История развития земельного кадастра в России

Анализ принципов оборота, установленных ст. 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", и основных целей государственной аграрной политики позволяет определить две основные цели правового регулирования соответствующей группы общественных отношений: обеспечение сохранения земель сельскохозяйственного назначения и обеспечение вовлечения земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в такой оборот, который позволил бы гарантированно осуществлять инвестиции в развитие сельского хозяйства.

Наиболее  острая проблема в обороте земель связана с тем, что правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения не направлено на достижение цели вовлечения в оборот земель, находящихся в долевой собственности, которые были приватизированы в начале 90-х годов прошлого века на основании Указа Президента РФ "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР"  и Постановления Правительства РФ "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса", поскольку проведенная приватизация привела в ряде случаев к неопределенности прав на землю, неиспользованию таких земель, невозможности их приобретения потенциальными инвесторами.

Существенные  проблемы возникают и при совершении сделок в отношении земельных  долей с сельскохозяйственной организацией, использующей земельный участок, а  также с внесением долей в  праве общей собственности на земельный участок в уставный капитал такой сельскохозяйственной организации. Переход права собственности  на долю в общей собственности  подлежит государственной регистрации. Практика органа, осуществляющего государственную  регистрацию прав на недвижимое имущество  и сделок с ним, поддержанная судебной практикой, складывается в пользу отказа в государственной регистрации  перехода на долю в праве общей  собственности на земельный участок  на основании договора купли-продажи  доли или решения о внесении доли в уставный капитал сельскохозяйственной организации.

При рассмотрении дел об оспаривании отказов в  государственной регистрации перехода права суды исходят из того, что  использование земельного участка  должно быть законным, а договор  аренды земельной доли, на основании  которого, как правило, используется такой участок, не соответствует  требованиям гражданского законодательства в части определения предмета договора .

Также, в  связи с несовершенством действующего законодательства, принятие решений собранием участников долевой собственности, определяющих порядок распоряжения земельным участком, не представляется возможным признать механизмом, который способствовал бы вовлечению таких земельных участков в оборот и как следствие - использованию их в соответствии с целевым назначением.

Таким образом, содержание правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, в том числе принципы оборота, ограничения и механизмы вовлечения земель в оборот, должно соответствовать целям такого регулирования, которые, в свою очередь, должны определяться целями государственной аграрной политики.

Особенности государственной регистрации прав на земельные участки из состава  земель сельскохозяйственного назначения, доли в праве общей собственности  на такие участки, обусловленные  специальными правилами оборота, должны найти свое отражение в законодательстве о государственной регистрации  прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Земля как объект сделки

Земля не может быть продаваема, дарима и  т. д. Таково традиционное понимание оборота земель сельскохозяйственного назначения, закрепленное в советском российском законодательстве и воспроизведенное во всех Думских вариантах ЗК РФ 1994-2000 гг., которые оставляли без решения главную проблему Земельного Кодекса и фактически запрещали хозяйственный оборот сельскохозяйственных земель. Поскольку такое традиционное понимание оборота земель сельскохозяйственного назначения не позволяет реализовать нормы части второй ст. 36 Конституции РФ, предоставившей всем собственникам земельных участков, в том числе и частным лицам, право свободно осуществлять все не запрещенные законом сделки с земельными участками, эти соображения побуждают предложить иное понимание оборота земель сельскохозяйственного назначения, соответствующее задаче коренной реформы земельных отношений, формирования новой социально-экономической структуры сельского и всего народного хозяйства, укреплению всех поземельных прав и свобод человека и гражданина, всестороннему укреплению России как социального, правового и демократического государства.

При разработке ограниченного понимания оборота  земель сельскохозяйственного назначения принимается во внимание и то, что  длительное время в России существует нелегальный криминальный оборот земли, не регулируемый ни государством, ни муниципальными органами. Условия для криминализации земельного рынка возникли уже тогда, когда был принят Союзный закон  о кооперации. Сельскохозяйственные предприятия, имея много излишней земли  и не имея достаточных средств  для ее обработки, кредитов и вообще финансовой поддержки государства, вынуждены были пускать земли  в оборот. Сложилась устойчивая тенденция: государство, прекращая финансирование колхозов и совхозов, вынуждало их скрытно продавать земли, закрепленные за ними на праве бессрочного пользования. Любой коммерсант или коммерческая организация, заинтересованные в том, чтобы иметь жилье или вести  промышленное, социальное строительство, стремились обладать землей.

Всем  известно, что при наличии существенных ограничений на использование сельскохозяйственных земель не по назначению, прописанных  в указах Президента РФ, но не в законе (Глава 17 ГК РФ, устанавливавшая такого рода ограничения прав собственника, не применялась) в последние пять-десять лет было очень много сельскохозяйственных земель распродано и на них были построены либо жилые дома, либо коттеджи, либо еще что-то. Однако ст. 284 ГК РФ, относящаяся к главе 17, на применение которой был наложен  мораторий, об изъятии земельного участка, используемого не по назначению, и  п. 4 ст. 39 ЗК РСФСР 1991 г. о прекращении  прав на землю в случае использования  земли не по целевому назначению, утратившая силу с 24 декабря 1993 г., не применялись. В законодательстве отсутствовали, таким образом, ограничители, предупреждающие  расхищение и разбазаривание земель сельскохозяйственного назначения.

Правительству РФ и органам исполнительной власти не удалось преодолеть негативные тенденции, связанные с выводом большого количества ценных сельскохозяйственных угодий из сельскохозяйственного производства при их отчуждении для несельскохозяйственных целей. Известно, например, что за последние 30 лет из земель сельскохозяйственного  назначения выбыл каждый седьмой  гектар сельскохозяйственных угодий и  девятый гектар пашни. Есть и другие негативные тенденции, связанные с  усиленным снижением качества продуктивных земель. Сегодня, как и десять лет  назад, продолжает расти количество сельскохозяйственных земель, вышедших из сельскохозяйственного оборота (ежегодно не обрабатывается до 15 млн. га пашни; в 1999 г. в отдельных областях доля вовлеченной в сельскохозяйственный оборот пашни составляла 50-60%.), возрастает количество заросших бурьяном и необрабатываемых массивов черноземов, заброшенных орошаемых  и осушенных земель, увеличивается  площадь засоленных, заболоченных и  закустаренных земель,— катастрофически  ухудшается качественное состояние  земельного фонда.

Сегодня все мы являемся свидетелями, как  в той же Московской области криминализация рынка сельскохозяйственных земель приняла катастрофические размеры. При этом муниципальный бюджет ничего не получает. И это тогда, когда  сельское население по существу деградировало, когда 65 регионов страны стали депопуляционными, то есть смертность там устойчиво  превышает рождаемость. Вместо того, чтобы формировать через законный оборот земли крепкий муниципальный  бюджет, строить жилые дома, развивать  инфраструктуру, в Государственной  Думе РФ вот уже седьмой год  идет спор, можно ли на законных основаниях продавать земли сельскохозяйственного  назначения.

Роль  государства, осуществляющего планомерную  аграрную политику, состоит прежде всего в том, что оно на основе конституционной теории социальных функций земельной собственности и публично-правового регулирования многочисленных сторон земельных отношений, связанных с использованием и охраной земли как основы и жизни деятельности народов Российской Федерации, должно установить первичный правовой режим ограничений оборота земель сельскохозяйственного назначения. Это может выражаться, например, в установлении ограничений для совершения гражданско-правовых сделок с указанными землями, связанных с тем, что земельный оборот может осуществляться в пределах, которые определяются целевым назначением и особым режимом пользования земельными участками (санитарно-защитные, водоохранные и другие охранные зоны). Для того, чтобы исключить допуск к землям сельскохозяйственного назначения лиц, не связанных профессионально с сельскохозяйственной деятельностью, может быть ограничен круг субъектов, участвующих в земельном обороте. Может быть введено, например, правило, согласно которому собственники земельных участков вправе отчуждать их для использования в сельскохозяйственном производстве только сельскохозяйственным коммерческим организациям, гражданам, ведущим крестьянское (фермерское) хозяйство и личное подсобное хозяйство, а также занимающимся индивидуальной предпринимательской деятельностью в сельском хозяйстве, либо гражданам Российской федерации, имеющим право на организацию крестьянского (фермерского) хозяйства, ведение личного подсобного хозяйства и занятие индивидуальной предпринимательской деятельностью в сельском хозяйстве.

На основе ограниченного понимания оборота  сельскохозяйственных земель должен быть обеспечен перевод криминального  нелегального рынка земли в цивилизованное русло по такому направлению, в рамках которого в полной мере должны быть удовлетворены как интересы собственника, в том числе и в области  аграрного предпринимательства, так  и интересы общества и государства. При этом должны быть сформированы рыночные механизмы перераспределения  земель с тем, чтобы каждый землевладелец  использовал закрепленные за сельскохозяйственными  предпринимателями земли рационально  и эффективно. Наконец, и это также  очень важно, на основе такого легального понятия оборота земель сельскохозяйственного  назначения должна осуществляться целенаправленная государственная земельная политика обоснованного земельного налога. Пока же она не выполняет сейчас ни одной из положенных функций в регулировании бюджетных поступлений, социальной стратификации общества, стимулировании притока инвестиций в сельское хозяйство.

Вполне  очевидно, что в переходный период, ведущий к новой экономике  и новой организации общества, конституционные права 12 млн. российских крестьян, получивших Свидетельства  о праве собственности на земельные  доли, должны остаться неприкосновенными, стабильными и защищенными. Лица, имеющие право собственности на земельную долю на землях реорганизованных и реорганизуемых сельскохозяйственных коммерческих организаций, могут свободно реализовать предоставленное им законодательством 90-х годов право: продать свою долю; передать ее в собственность на условиях ренты и пожизненного содержания с иждивением; передать земельную долю в качестве взноса в уставный фонд сельскохозяйственной коммерческой организации; сдать земельную долю в аренду или в срочное безвозмездное пользование; выделить земельную долю для создания крестьянского (фермерского) хозяйства или ведения личного подсобного хозяйства; распорядиться ею иным законным образом.

Имущественные права на землю как  объекты оценки стоимости

С экономической  точки зрения объектами оценки стоимости  земли являются различные имущественные  права на земельный участок. Это  положение относится и к другим природным объектам, например месторождениям полезных ископаемых, участкам леса

Такими  правами могут являться: полное право  собственности, право аренды арендодателя, право аренды арендатора, право субаренды, право собственности и право  аренды на землю в составе сложной  вещи (единого имущественного комплекса), право собственности и аренды земельной доли, не выделенной в  натуре и другие права.

При выделении  из стоимости единого имущественного комплекса (застроенный участок) части  стоимости, приходящейся на землю, обычно оценивают стоимость, отражающую стоимость  полного права собственности  на землю. Если земельный участок  находится на другом праве, например в аренде, то величина стоимости  земельного участка корректируется.

Заключение

Особенности государственной регистрации прав на земельные участки из состава  земель сельскохозяйственного назначения, доли в праве общей собственности  на такие участки, обусловленные  специальными правилами оборота, должны найти свое отражение в законодательстве о государственной регистрации  прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Государство обязано предотвратить хаотичное дробление и парцеллизацию сельскохозяйственных землевладений и землепользований, исключить игнорирование в угоду узко групповым спекулятивным интересам градостроительных основ организации и застройки земель городов и населенных пунктов, локализовать разрушение земельных угодий, прежде всего, в экологически уязвимых районах промышленного освоения, добычи полезных ископаемых, прокладки транспортных коммуникаций, разного рода трубопроводов, строительства искусственных водохранилищ, лесодобычи и т. п.