Деятельность прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса

Несомненно, что надзорная деятельность прокурора в уголовном процессе есть выражение его государственной функции надзора за исполнением законов. Это следует из ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», возлагающей на прокурора осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В части 2 ст. 1 этого Закона перечислены отрасли функции надзора за исполнением законов, среди которых есть и надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Также называется и гл. 3 Закона «О прокуратуре РФ». Статья 29 этой главы определяет предмет надзора. В предмет надзора применительно к стадии возбуждения уголовного дела входит следующее: надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В статье 30 Закона сказано, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. В таком случае получается, что полномочия по реализации одной из отраслей государственной функции надзора за исполнением законов устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством, что дает нам основание считать данное направление деятельности (функцию) процессуальной, поскольку она урегулирована нормами уголовно-процессуального закона.

Функция прокурора в стадии возбуждения уголовного дела обусловлена его ролью, которая состоит в осуществлении надзора за деятельностью следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, дознавателя по регистрации, рассмотрению и проверке поступающих сообщений с целью выяснения наличия или отсутствия оснований к возбуждению или отказу в возбуждении уголовного дела.

Тем не менее, и эта функция претерпела значительные изменения. По правильному замечанию Г.К. Смирнова, она оказалась «в сокращенном виде».

Однако следует признать и то, что распространенность нарушений закона при возбуждении уголовных дел связана подчас с неэффективностью осуществляемого на данной стадии уголовного процесса прокурорского надзора. В работе органов прокуратуры имеют место случаи формального отношения к выполнению своих обязанностей по надзору за исполнением законов о приеме и регистрации сообщений о преступлениях.

Практика прокурорского надзора выработала и сформулировала ряд задач, стоящих перед прокурорами при осуществлении ими надзора за исполнением закона при приеме и регистрации сообщений о преступлениях, решение которых способствует достижению положительных результатов в борьбе с преступностью. К ним относятся:

) проверка полноты и правильности регистрации и учета поступивших в органы внутренних дел заявлений и сообщений о преступлениях;

) проверка соблюдения сроков регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, а также рассмотрения их в порядке, предусмотренном ст. 144 УПК РФ;

) проверка законности и обоснованности решения, принятого по материалам проверки, а также соблюдения порядка уведомления соответствующих лиц о принятом по их заявлению или сообщению решении;

) выявление нарушений закона при приеме, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях путем непосредственного ознакомления с заявлениями, материалами, по которым принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела;

) сопоставление по одним и тем же фактам записи в документации органов внутренних дел, в первую очередь в "Книге учета сообщений о происшествиях" с другими документами и нарядами;

) получение из учреждений, организаций, предприятий информации о преступных проявлениях за определенный период и сопоставление ее с учетной документацией органов внутренних дел.

Деятельность прокурора в данном направлении надзора условно может быть выстроена из трех этапов соответственно трем этапам работы с сообщениями о преступлениях: 1) при приеме и регистрации, 2) при рассмотрении и 3) при принятии решения по существу (выделение данных этапов полезно не только в теоретическом, но и в практическом плане, дабы из внимания прокурора, проводящего проверку в порядке надзора за исполнением закона при приеме и регистрации сообщений о преступлении, предметом которой охватываются все перечисленные этапы, не "выпадали" отдельные из них и проверка не была односторонней). Прокурорский надзор в равной мере необходим на каждом из названных этапов. Если сообщение о преступлении не принято, не рассмотрено или укрыто от регистрации, тем самым упускается возможность эффективного начала предусмотренной законом деятельности по предварительному расследованию совершенного преступления.

При организации надзора за соблюдением закона при приеме и регистрации сообщений о преступлениях прокурорам необходимо учитывать накопленный практикой осуществления прокурорского надзора и обобщенный в приказах Генерального прокурора РФ опыт, дающий представление о наиболее часто встречающихся нарушениях закона. К ним, в частности, относятся отказы в приеме сообщений о преступлениях; укрытие сообщений о преступлениях от регистрации; оставление сообщений о преступлениях без рассмотрения; квалификация уголовно наказуемых деяний как административных проступков; принятие незаконных решений об отказе в возбуждении уголовного дела при очевидных признаках состава преступления; подлоги, фальсификация материалов проверок. Все перечисленные нарушения, допускаемые органами дознания, создают предпосылки для укрытия преступлений от учета, искажения реального положения дел с преступностью, наносят значительный вред делу борьбы с преступностью, подрывают авторитет правоохранительных органов и доверие граждан к государству. В результате непринятия мер к своевременному раскрытию преступлений многие преступники остаются безнаказанными.

Важным фактором, который необходимо учитывать при организации прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела, является обширный круг поднадзорных субъектов.

В связи с этим прокурорам необходимо учитывать специфику работы перечисленных органов дознания по характеру их профессиональной деятельности и наряду с обеспечением единообразного исполнения предписаний закона, применять различные методологические подходы к организации прокурорского надзора за законностью возбуждения уголовных дел. Так, большинство заявлений, принимаемых к рассмотрению органами внутренних дел и подобными им органами дознания (ФСБ, ФСКН, таможня), являются заявлениями о неочевидных преступлениях, где лица, совершившие деяния, не выявлены.

Проверяя в порядке надзора исполнение органами дознания предписаний закона о приеме и регистрации сообщений о преступлениях, особое внимание прокурору следует уделять вопросу о соблюдении установленного законом срока проведения доследственной проверки. Оперативность при принятии решения о возбуждении уголовного дела крайне важна, так как дает возможность немедленно приступить к производству по делу всего комплекса неотложных следственных действий.

Практика прокурорского надзора свидетельствует и том, что по отдельным заявлениям, содержащим очевидные признаки преступлений, каких-либо предусмотренных законом процессуальных действий по закреплению доказательств, пресечению преступной деятельности, сохранению следов преступления своевременно не проводилось, а уголовные дела по таким заявлениям (сообщениям) длительное время не возбуждались.

Важно иметь в виду, что, изучая материалы дела, прокурор проверяет, когда подано и зарегистрировано заявление, в какой срок и какие именно проверочные действия проводились и через какой промежуток времени было возбуждено уголовное дело.

Однако в своем же приказе Генеральный прокурор пытался частично урегулировать данную проблему. Так в п. 1.5 указано, что на основании п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, ст. 6, 30 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" требовать полного устранения нарушения закона, используя предусмотренные в указанных нормативных актах формы реагирования и привлечение виновных должностных лиц, в том числе не обеспечивших должного контроля за соблюдением порядка приема, регистрации, проверки и разрешения сообщений о преступлениях, к ответственности вплоть до вынесения постановления о направлении материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об уголовном преследовании должностного лица, допустившего нарушение, содержащее признаки преступления. По смыслу пункта, речь идет о требовании об устранение нарушений федерального законодательства, допущенного в ходе расследования (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) . Однако далее в этом же пункте, Ген прокурор еще более запутал данную ситуацию. Он указывает, что контролировать разрешение материалов, направленных в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ и ч. 6 ст. 148 УПК РФ для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства или об отмене руководителем следственного органа постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, исполнение органами дознания и дознавателями указаний прокурора, а также результаты рассмотрения руководителями органов дознания и предварительного следствия представлений об устранении нарушений законов, внесенных в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации"».

В данном случае речь идет уже о представлении, которое выносится в рамках общего прокурорского надзора. Данная двойственная позиция и вызывает проблемы, которые возникают на практике

Практика прокурорского надзора пошла по пути внесения именно на стадии возбуждения уголовного дела представлений. Это подтверждается тем, что в ответах на представления Северо-Западной транспортной прокуратуры, внесённых в Северо-Западное следственное управление на транспорте Следственного комитета при прокуратуре РФ, следствием изложены доводы о несостоятельности ссылки прокурора на норму ст. 24 Закона о прокуратуре во внесённых представлениях. Следственный орган обосновал свою позицию тем, что в соответствии с п. 1 ст. 21 данного закона предметом надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, к каковым Следственный комитет при прокуратуре РФ не относится.

Таким образом, представляется, что прокурор на основании ст. 24 Закона о прокуратуре и п.2 ч.2 ст. 37 УПК вправе внести представление об устранении нарушений закона в следственные органы Следственного комитета или их руководителям, которые полномочны устранить допущенные нарушения, а не включение отдельным пунктом Следственного комитета в перечень п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре не является пробелом в действующем законодательстве. Такое же объяснение можно и применить к ОВД, органам ФСКН и ФСБ, осуществляющих проверку сообщений о преступлениях.

Однако по смыслу ст.30 того же «Закона «о прокуратуре», в которой указано, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. В связи с этим можно сделать вывод, что в УПК единственным законным средством реагирования на нарушения прокурора (помимо решений об отмене постановлений) является вынесение требований, причем независимо от стадии уголовного процесса. Данной же позиции придерживается и прокуратур по Алтайскому краю.

Лишение прокурора права на возбуждение уголовного дела не позволяет ему своевременно устранять выявленные нарушения. Такое положение противоречит международным стандартам деятельности прокурора, определяющим его ключевую роль в уголовном судопроизводстве.

2В соответствии с УПК РФ прокурор по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства может выносить лишь мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании. Согласно изменениям, внесенным в УПК ФЗ от 28 декабря 2010 г., указанный акт прокурора отнесен к поводам для возбуждения уголовного дела. Таким образом. Теперь в отношении него распространяется порядок рассмотрения сообщений о преступлениях, предусмотренный ст. 144 УПК. Кроме того, ст. 148 УПК дополнена ч. 1. 1., согласно которой решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, вынесенное на основании п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК, может быть принято только с согласия руководителя следственного органа.

      Однако внесенные изменения не влияют на своевременность реагирования прокурора на выявленные им факты нарушений уголовного законодательства.

            К сожалению, приходится согласиться с мнением С. Лапина, согласно которому прокурор является пассивным созерцателем происходящего, потому что право надзора у него осталось, а действенных полномочий больше нет.

      Также следует обратить внимание на несовершенство положений закона, регламентирующих полномочия прокурора по реагированию на незаконные и необоснованные решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Не ясно, чем руководствовался законодатель, устанавливая различные процедуры отмены постановлений, вынесенных органом дознания, дознавателем и руководителем следственного органа, следователем. Кроме того, анализируя содержание ч. 4 ст. 39 и ч. 6 ст. 148 УПК, следует сделать вывод, что для инициирования дополнительной проверки по сообщению о преступлении недостаточно постановления прокурора об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Это постановление прокурора рассматривается руководителем следственного органа, который отменяет незаконный или необоснованный отказ следователя в возбуждении уголовного дела и возбуждает уголовное дело либо направляет материалы для дополнительной проверки со своими указаниями.

     Таким образом, несмотря на внесенные в УПК изменения, прокурор по прежнему  не может оперативно отреагировать на незаконный и необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела, вынесенный руководителем следственного органа или следователем. Полагаем, что уголовно-процессуальный закон должен предусматривать единый, четкий и эффективный порядок реагирования прокурора на незаконные и необоснованные решения вынесенные как органом дознания, дознавателем, так и руководителем следственного органа, следователем. И этот порядок должен содержать самостоятельное право прокурора отменить незаконное решение об отказе в возбуждении уголовного дела и направить материалы для дополнительной проверки или при наличии повода и основания возбудить уголовное дело.