Что такое "государство" и "право"

 

2. Парламент. 

 

Представительные органы как таковые известны с древнейших времен, когда для обсуждения важнейших вопросов (обычно по инициативе монарха) в столицу государства съезжались представители от всех территориальных частей государства. Естественно, это были представители не всего народа, а определенных классов и сословий, допущенных к участию в управлении государством. Эти органы не являлись постоянно действующими, собираясь по мере необходимости. Их состав также не был постоянным, а определялся в каждом конкретном случае. Примером такого типа органов являлся русский Земский собор, собиравшийся несколько раз в XVI - XVII веках и состоявший из бояр, церковных иерархов, а также выборных от дворянства и посадов.

 

Парламенты как более или  менее постоянно действующие  органы, обладающие собственной компетенцией, достаточно стабильными правилами формирования и процедурой работы, появились в европейских странах в средние века (Английский Парламент - с середины XIII века, Генеральные штаты во Франции - с начала XIV века).

 

В большинстве современных государств парламенты являются постоянно действующими органами, уполномоченными принимать законы (см. раздел 1.3.2), участвующими в формировании правительства (см. раздел 1.2.3). Как минимум одна палата парламента формируется путем общегосударственных прямых выборов (см. раздел 1.2.8).

 

В небольших унитарных государствах парламент обычно состоит из одной  палаты (например, Эдускунт Финляндии, Собрание республики Португалии, Фолькетинг Дании).

 

В крупных или федеративных государствах парламент обычно двухпалатный. Исторически первый двухпалатный парламент возник в Англии, где верхняя палата - Палата лордов - формировалась "по праву" из крупнейших феодалов, чиновников и церковных иерархов; нижняя палата - Палата общин - состояла из выборных представителей графств и городов. Смысл такой конструкции - баланс влияния "центра" и "регионов" или "элиты" и "народа" - оказался эффективным механизмом, используемым в современных государствах. Например, нижние палаты парламентов России (Государственная Дума) или ФРГ (Бундестаг) формируются путем прямых общегосударственных выборов; верхние палаты --соответственно, Совет Федерации или Бундесрат - состоят из руководителей регионов. Бывает, что верхняя палата тоже формируется путем прямых выборов, но при этом представительство осуществляется не на общегосударственной основе, а на региональной. Например, Конгресс США состоит из двух палат: Сената (в который избираются по 2 представителя от штата независимо от размера штата) и Палаты представителей (в которую избираются представители от избирательных округов с примерно равной численностью избирателей).

 

Помимо общегосударственного парламента, представительные органы бывают на региональном и на местном уровнях. В зависимости  от формы государственного устройства (см. раздел 1.2.4) они могут описываться либо как органы государственной власти субъектов федерации (легислатуры штатов США; республиканские, областные и пр. законодательные органы в России); либо как местные органы государственной власти (областные или районные Советы народных депутатов в СССР); либо как органы местного самоуправления (районные, городские Думы или Советы в России).

 

Завершая раздел об органах государства, сделаем два замечания.

 

1. О государственных функциях  негосударственных организаций. Достаточно распространены ситуации, когда государственные по содержанию полномочия (в частности, возможность давать властные общеобязательные предписания) осуществляют организации, формально не являющиеся органами государства, не входящие в собственно государственный аппарат. Например, в мусульманских фундаменталистских странах нормотворческие и судебные функции осуществляют религиозные организации; в фашистской Германии охрану общественного порядка и репрессивные функции осуществляли штурмовые отряды; в СССР административные и судебные функции в сфере трудовых отношений осуществляли профсоюзы. Иногда это фиксируется в законодательстве государства, иногда нет. Интерпретировать такую ситуацию в терминах теории государства и права можно по-разному: одни авторы говорят о "фактическом сращивании государства", например, с церковью, с профсоюзами или с партией; другие - "о делегировании функций государства" негосударственным организациям.

 

2. О других государственных организациях. Помимо органов государства, понимаемых в теории государства и права прежде всего как непосредственные носители государственно-властных полномочий, существуют разнообразные государственные организации, не обладающие государственно-властными полномочиями, то есть в этом смысле органами государства не являющиеся. Например, Московский физико-технический институт - государственная организация, обучающая студентов; Аппарат Правительства России - государственная организация, обеспечивающая деятельность Председателя Правительства России и его заместителей. Иногда такие организации в официальных документах именуются "государственный орган". В России для органов государства, обладающих государственно-властными полномочиями, закрепилось наименование "орган государственной власти". Надо всегда ясно понимать, в каком контексте употребляются все эти понятия.

1.2.3. Форма государства. Форма  правления

 

Понятно, что "конструкции" конкретных государств весьма разнообразны. Чтобы  классифицировать государства с  точки зрения их устройства, вводится понятие форма государства, в котором традиционно выделяются две составляющие - форма правления и форма государственного устройства (иногда в понятие формы государства вводят и третью составляющую - политический режим, подробнее см. раздел 1.2.5).

 

Форма правления - это тип организации высшей власти в государстве. Для целей анализа формы правления достаточно рассмотреть соотношение трех высших органов власти - главы государства, законодательного представительного органа (парламента), исполнительно-распорядительного органа (правительства).

 

С точки зрения способа формирования высших органов власти (в том числе  механизма занятия поста главы  государства) выделяют две формы  правления: монархию и республику.

 

1. Монархия - форма правления, при  которой главой государства  является монарх (царь, король, император, хан,..), занимающий престол пожизненно и передающий его в порядке престолонаследия (например, следующий монарх - сын предыдущего). Для классических монархий прошлого характерным является соединение монархом всех основных функций государства - законодательной, исполнительной, судебной: монарх сам устанавливал нормы права, сам назначал министров и руководил их деятельностью, сам осуществлял правосудие, в том числе разрешал споры и наказывал виновных. Разумеется, в развитых, крупных государствах имелись специальные органы для осуществления всех этих функций, но они так или иначе зависели от монарха и ему подчинялись.

 

С развитием общества власть монарха  в большинстве современных государств все более ограничивалась и была в конце-концов либо вообще устранена, либо стала иметь декоративный характер. В частности, большинство государств современной Западной и Северной Европы являются именно монархиями, хотя реальные механизмы осуществления государственной власти, например, в таких монархиях, как современные Великобритания, Испания, Швеция очень далеки от того, что было в этих странах лет 200 назад и очень близки к тому, как это происходит в современных республиках.

 

В соответствии с соотношением реального  влияния монарха и других институтов государства и общества выделяют абсолютную монархию (ничем не ограниченная власть монарха - например, восточные деспотии Древнего Египта, Древнего Китая; современная Саудовская Аравия); сословно-представительную монархию (власть монарха несколько ограничена сословно-представительными органами, с которыми он вынужден согласовывать некоторые решения - например, русский Царь и Боярская дума, Земский собор в XVI - XVII веках; английский Король и Палата общин в XIV - XV веках); конституционную монархию (власть монарха ограничена конституцией в различной степени - от примерного паритета с парламентом (например, современные Марокко, Иордания) до практически полного сведения монарха к символической фигуре (современные европейские монархии)).

 

2. Республика - форма правления, при которой высшие органы государства (парламент, президент) избираются на определенный срок и несут юридическую ответственность за свои действия.

 

Республики существовали в древнем  мире (города-полисы в Древней Греции, Древний Рим до начала нашей эры); в эпоху раннего средневековья (Псковская и Новгородская республики). Разумеется, выборы в этот период не носили всеобщего характера - голосовали только привилегированные слои населения.

 

Наибольшее распространение республиканская форма правления получила в XIX - XX веках, прежде всего - среди наций, которые обрели государственность именно в этот период (в частности - вся Южная и Центральная Америка, большинство стран Восточной Европы, Африки).

 

Поскольку основные рычаги государственного управления сосредоточены у правительства, важнейший вопрос - порядок формирования правительства и механизм его ответственности.

 

С этой точки зрения существуют две  классические модели государственной  власти, в одной из которых вопросы  формирования правительства и его отставки решает в основном глава государства, а в другой - в основном парламент.

 

Каждая из этих моделей может  существовать и при монархической  форме правления, и при республиканской.

 

В научной и учебной литературе вопрос о формировании правительства обычно подробно рассматривается на примере республиканской формы правления, которую подразделяют на две разновидности: парламентская республика и президентская республика.

 

В наиболее "чистом", классическом виде эти две системы обладают следующими признаками.

 

1. Парламентская республика:

Глава государства (например, президент) не имеет больших властных полномочий. При этом он обычно избирается не населением, а парламентом (или специально созываемым представительным органом), что позволяет говорить о вторичном, производном характере легитимности главы государства - источником его власти является не народ непосредственно, а другой орган.

Правительство возглавляется не главой государства, а другим должностным  лицом (например, премьер-министром). Глава государства не руководит правительством, не может давать членам правительства прямых указаний.

Премьер-министр и другие члены  правительства назначаются парламентом (в большинстве парламентских  республик - только из числа депутатов  парламента). Практически это означает, что если какая-то одна партия на выборах получила большинство мест в парламенте, именно представители этой партии образуют состав однопартийного правительства. Если же ни одна партия большинства мест в парламенте не получила, для формирования правительства парламентским партиям приходится договариваться о создании коалиционного правительства, распределяя посты в нем между представителями партий, образующих коалицию.

Правительство ответственно перед  парламентом, который в любой момент может рассмотреть вопрос о доверии правительству (так называемый "вотум доверия"). Если парламент отказывает правительству в доверии, происходит одно из двух: либо правительство уходит в отставку и парламент начинает формировать новое правительство; либо парламент распускается, назначаются новые выборы парламента, и затем новый парламент формирует новое правительство. Решение о том, что именно произойдет, формально принимает глава государства, а фактически - действующий премьер-министр.

 

Именно так устроены классические парламентские республики (в частности - Германия, Италия). Кстати, очень наглядной иллюстрацией того, что реальным "начальником" в этих государствах является вовсе не глава государства - президент, а руководитель правительства, является следующий простой тест: пусть читатель учебника попробует вспомнить фамилии нескольких последних президентов Германии. Думаю, что это будет не просто. А вот фамилию руководителя правительства Германии - Федерального канцлера Г.Коля - думаю, вспомнят все.

 

Хотя выше описано устройство парламентской  республики, аналогично устроены и  все европейские монархии (в частности - Великобритания, Испания, Швеция).

 

2. Президентская республика:

Глава государства (например, президент) имеет большие властные полномочия. При этом он обычно избирается населением (прямо или косвенно, но в любом случае не через парламент), то есть источником его власти является непосредственно народ, поэтому глава государства и парламент обладают одинаковым уровнем легитимности.

Президент является главой исполнительной власти, руководит правительством, может давать прямые указания членам правительства.

Члены правительства назначаются  президентом и ответственны перед  президентом, который может в  любой момент отправить правительство  или отдельных его членов в отставку. При этом может существовать процедура согласования с парламентом внесенных президентом кандидатур на важнейшие должности в правительстве, однако персональный и партийный состав правительства в любом случае определяется не парламентом, а президентом. Обычно члены правительства не могут одновременно быть депутатами парламента.

Президент не имеет права досрочно распустить парламент.

Парламент не имеет права отправить  в отставку президента, за исключением  некоторых специальных случаев (нарушение конституции, совершение преступления) и только по специальной, обычно очень сложной процедуре (импичмент).

Законы, принятые парламентом, вступают в силу только после их подписания президентом. Президент может отклонить  закон, принятый парламентом (вето). Обычно парламент может обязать президента подписать отклоненный закон (преодоление вето), но только путем специальной, сложной процедуры.