Унитарное и федеративное государство: сравнительная характеристика

1— состав территорий, обладающих государственностью, суверенитетом.  Правовой статус территорий;

2 — право сецессии, то  есть выхода из территориально-политического  образования;

3— статус территориальных  органов. Являются ли эти учреждения  высшими органами государственной  власти;

4 — статус нормативных  актов, издаваемых органами территорий. Являются ли эти акты законами  либо имеют подзаконное значение;

5 — юридическое определение  статуса личности в ее взаимоотношениях  с территорией. Иными словами,  имеет ли территория свое гражданство,  оформляющее ее правоотношения  с жителями;

6 — система распределения  полномочий между территориями  и территориально-политическим образованием, в которое они входят;

7 — система привлечения  финансовых средств в бюджет  государства, государственного объединения.

Будем сравнивать федерацию  и унитарное государство по выше представленным критериям.

Сравнение по первому  критерию. В унитарном государстве единый государственный суверенитет подтвержден основным законом, конституцией. Основной закон закрепляет исключительную и нераздельную  государственность на всей территории страны. Территории, входящие в состав унитарного государства, политической самостоятельности не имеют, не являются суверенными. Административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью, но наделяются достаточно широкой компетенцией в экономической, социальной, культурной сферах. Как правило, административно-территориальные единицы имеют одинаковый правовой статус , занимают равное положение по отношению к государству в целом.¹²  Административно-территориальные единицы не имеют своих самостоятельных воинских формирований, внешнеполитических органов и других элементов государственности. В то же время местные органы обладают известной, а иногда и значительной самостоятельностью.  Федерация состоит из территорий субъектов (членов) федерации и является союзным государством. Самое сложное в федеративных государствах – это соотношение интересов федерации и ее составных частей, дисбаланс которых ведет к излишней централизации или к ослаблению устойчивости федеративных отношений. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т.е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выделяется круг вопросов, которые ^{_______________________________________________________________________________________________________ 
12}Морозова,  Л.А. Теория государства и права: учебник. – М.: Юристъ, 2004. – С. 66. 
не могут быть решены без участия центральной власти. Но по мнению Венгерова А.Б. субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятельностью приобретают и определенную политическую самостоятельность, что является их главным отличием от административно-территориальных образований унитарного государства.¹³

Сравнение по второму  критерию. В унитарном государстве естественно, право сецессии (отделения) за территориями не признается. Речь идет о запрете на сецессию именно территорий, а не проживающих там общностей. Если местное сообщество приобретает свойства народа, нации, претендует на международное признание, то вступают в действие международно-правовые нормы о праве народов на самоопределение, на собственную национальную государственность. В этом случае, конечно, может состояться обособление и даже полное отделение фактически возникшего, учрежденного народом государства. Но до тех пор, пока территориальное сообщество людей силой оружия или политической борьбой не докажет того, что оно является народом, считается, что унитарное государство остается формой организации единого, хотя бы и многонационального народа. И статус территорий не является формой, выражающей суверенитет. До этих пор право отделения территории от государства юридически не существует. 
                      А в федерации субъекты обычно наделяются правом свободного выхода из состава федерации. Право субъекта Федерации на выход из федерации обычно закрепляется в Конституции. Например Гарантиями, обеспечивающими целостность России как федеративного государства, являются отсутствие в Конституции страны нормы, предусматривающей право субъектов Федерации на сецессию - односторонний выход из нее; закрепление в Конституции принципа взаимного согласия субъектов Федерации при  
изменении между ними границ (ч. 3 ст. 67). "Это является логичным 
^{_______________________________________________________________________________________________________ 
13} Венгеров А.Б. Теория государство и права: учебник М.: Юриспруденция,  2000. – С. 73 
следствием того, что Россия - конституционная федерация. Прямой 
обязанностью государства является всеми законными способами не допустить ущемления интересов государственной целостности, осуществляющегося в любой форме"¹⁴

Сравнение по третьему критерию. В унитарном государстве Учреждается одна система высших государственных органов. Ими являются только центральные политические учреждения — глава государства, правительство, парламент, верховные судебные инстанции. Представительные и административные учреждения территорий не относятся к числу высших государственных органов. Имеются и смешанные системы местного государственного устройства, в которых присутствуют признаки централизации и децентрализации.  
                      Следует отметить, что в разных странах, периодически происходит перераспределение полномочий между центром и местным уровнем. Такое перераспределение связано со стремлением повысить качество управления в меняющихся условиях постоянно развивающегося общества. Не последнюю роль здесь играет размер территории. Чем больше государство, тем сложнее оно управляется из

единого центра. Ответ на вопрос о задачах, которые ставятся перед 
местным и центральным управлением, выходит за рамки собственно права. Так, если гражданское общество достаточно развито, люди осознают свои

интересы, готовы участвовать  в управлении и стремятся к  созданию условий, обеспечивающих их права, то, скорее, всего, в стране существует 
демократический политический режим, и самоуправленческие начала присущи осуществлению власти, как на общегосударственном, так и на местном уровнях. В таких условиях распределение и перераспределение полномочий между центром и местами реализуются исходя из условий реальных возможностей наиболее полного обеспечения прав и законных  
____________________________________________________________________________________ 
¹⁴ Мамонов В.В. Государственный суверенитет и территориальная целостность - главные принципы современной Российской государственности // Государство и право. 2004. N 4. С. 6.

интересов людей. При этом жизнь не стоит на месте: развиваются 
социальные отношения, появляются новые достижения в науке и технике. И централизация, и децентрализация — лишь средства для решения указанных 
задач. Поэтому децентрализация, превратившаяся в самоцель (без учета имеющихся ресурсов и реальных возможностей, т.е. децентрализация лишь ради расширения власти местных органов) способна привести к нарушению прав человека, подрыву демократических устоев, росту сепаратизма и неизбежному усилению местного авторитаризма.   
                 А в Федерации Наряду с общими для всех членов федерации федеральными высшими органами государственной власти аналогичные органы власти имеются в каждом субъекте, входящем в федерацию. Соотношение между высшими органами государственной власти федерации в целом и высшими органами государственной власти каждого из субъектов федерации, а также их компетенция определяются на основе договора.¹⁵ Федеративный характер государства выражается в создании двухпалатного парламента, Длительное время обязательным признаком федеративной формы государственного устройства считалась двухпалатная структура союзного парламента (бикамерализм). Нижняя палата рассматривается как орган общесоюзного представительства и избирается по территориальным избирательным округам. Верхняя палата представляет интересы субъектов федерации.

                 Сравнение по четвертому критерию. В унитарных государствах одна конституция, которая и определяет характер и структуру центральных органов. В унитарном государстве действует единая система законодательства. Только акты центральных органов власти имеют ранг закона — акта высшей юридической силы. Это не исключает права местных органов осуществлять правовое регулирование по вопросам, имеющим __________________________________________________________________ 
¹⁵ Абдулаев М.И. Теория государства и права: Учебник. – М.: Финансовый контроль, 2004 -  С. 49

локальное значение. Вместе с тем их акты являются подзаконными, издаются в пределах компетенции, установленной  государством, и не могут  
противоречить законам. А в федерации субъекты федерации обладают учредительной властью, то есть правом принятия собственной конституции или иного основного закона, определяющего структуру высших органов власти субъекта федерации, регулирующего порядок их взаимоотношений и деятельности.¹⁶ В отличие от автономии субъекты  федераций сами принимают свои конституции,  которые не нуждаются в утверждении центральных органов.  
                     Субъекты: федераций создают свои парламенты. Эти  парламенты  могут   быть  и однопалатными,  и  двухпалатными. Парламенты   
издают  местные законы.   Субъекты   имеют  свое правительство  (его  глава -  губернатор, премьер-министр,  главный министр),  могут иметь  собственную судебную  систему, вплоть  до верховных  судов  штатов,  действующих  параллельно  с   федеральными  судами,  но во  многих федерациях  у провинций   собственной  судебной   системы  нет.   Субъекты  федераций могут иметь свое гражданство субъектов федерации. Иногда штаты имеют свои  символы (герб,  флаг, столицу),  могут заключать между  собой  неполитические  союзы, а  также соглашения  экономического  и культурного  характера с  субъектами федераций других государств.  Иногда субъекты  федераций создают  свои представительства  в других  государствах,  но только  с разрешения  министерства иностранных дел.  
Такие представительства выполняют  лишь задачи  экономического и культурного, но не политического характера.                           
          Сравнение по пятому критерию. В унитарном государстве установлено единое гражданство. Лица, пребывающие на территориях, являются для них не гражданами, а жителями. Такие понятия, как гражданин области, провинции, города, не употребляются, если не считать __________________________________________________________________ 
¹⁶  Теория права и государства: учебник– М.: Флинта: МПСИ, 2005. С. 320. 
 
символического, почетного гражданства. В федерации гражданство чаще  
всего двойное: каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего субъекта федерации. Поэтому следует различать два понятия гражданства - международно-правовое (общенациональное, общефедеративное) и внутригосударственное (субъекта федерации) и соответственно различать внешнее и внутреннее гражданство.¹⁷     Каждый гражданин считается гражданином союза и соответствующего государственного образования. Система двойного гражданства закрепляется конституциями большинства федеративных государств. Предоставление субъектам федерации права собственного гражданства является, по сути дела, обычной юридической фикцией, так как этот институт на практике никаких правовых последствий не порождает.  
                 Сравнение по шестому критерию. Главным вопросом любой федерации является разграничение компетенции между союзом и субъектами федерации. Полномочия федеральных и региональных органов государственной власти распределяются законодательно и нуждаются в дальнейшем правовом оформлении. Вместе с тем в литературе предлагается выделение полномочий именно по функциональному критерию (законодательные, исполнительные, контрольные), а предметов ведения - по отраслевому критерию.¹⁸ Распределение функций между различными уровнями власти в федеративной системе должно быть зафиксировано 
конституционно. Строго говоря, большинство федеральных 
конституций определяют не две, а три категории (уровня) власти. Первая 
включает обязанности общенационального правительства. Это обычно вопросы обороны, международных отношений, торговли, __________________________________________________________________

¹⁷ статья: к вопросу о государствоведческой концепции гражданства (Овсепян Ж.И.) (“Конституционное и муниципальное право” , 2008 №13) 
¹⁸ Гриценко Е. Разграничение и передача полномочий в системе публично-властных отношений // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. N 2. С. 72.

валюты, деятельность банковской системы, почты, налогообложения. Вторая категория - это властные полномочия, переданные в ведение региональных властей. Как правило, это функции, связанные с широким спектром  
муниципальных дел, здравоохранения, местных налогов и пр. Третья 
категория очерчивает совместные полномочия центральной и региональных властей. Чаще всего это проблемы, связанные с развитием сельского хозяйства, рыболовства, добывающей и обрабатывающей промышленности, науки, искусства. Четвертая группа полномочий, которая может быть установлена в рамках федерализма, определяется как конкурирующая компетенция. Под конкурирующей компетенцией подразумеваются полномочия, которые могут быть использованы и федеральными органами, и государственными учреждениями субъектов федерации. 
                    Сравнение по седьмому критерию. В унитарных государствах одна система государственных налогов и один государственный бюджет. Системы налогообложения, применяемые в унитарных государствах, различаются. Однако первичным монопольным правом налогообложения обладает государство, а не территория. Взимание местных налогов, как правило, допускается с санкции государства. Территории, в отличие от государства, не вправе по своему усмотрению устанавливать и взимать налоги. В федерации используется двухканальная система налогов: федеральные и налоги субъектов федерации. Их разделяют по следующим двум критериям: личностному, или субъектному, и пространственному.¹⁹ В частности, федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены Кодексом и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации (п. 2 ст. 12 НК РФ).  Как правило, собранные налоги поступают в общефедеральную казну и затем уже часть их (посредством бюджета) передается для использования субъектам федерации.

__________________________________________________________________ 
¹⁹Статья: Правовая природа налогового федерализма (Красноперова О.А.) (“Финансовое право”, 2011, №12) 

Глава 3. Анализ проблемы форм унитарного и федеративного государства  в современной юридической литературе.

Унитарная и федеративная формы государственного устройства не являются идеальными, каждой из них  помимо преимуществ присущи и  недостатки. В настоящее время  известны следующие проблемы унитарных  и федеративных государств: организации  исполнительной власти, суверенитета федеративного государства, законотворчества субъектов федеративных государств, этнопредставительства в полиэтническом государстве, вступления в силу нормативно-правовых актов список можно долго продолжать. В работе будут рассмотрены разные по своей актуальности проблемы. 
               Первой в этом исследовании рассмотрению подвергнется проблема суверенитета федеративного государства. Большое значение имеет вопрос соотношения федеративного принципа и принципа суверенитета. В федеративном государстве происходит разделение полномочий между федерацией и ее субъектами. Существует несколько подходов определяющих принадлежность суверенитета в федеративному государству. Г. Елинек, Л. Лобанд, В. Цилоуби ратовали за принадлежность суверенитета только федеративному государству в целом, так как субъекты федерации не могут обладать "полной независимостью во внутренних делах и в ведении внешней политики"²⁰ Сторонники данной концепции провозглашали исключительный суверенитет федерации. Ряд ученых говорят о делимости суверенитета в федеративных государствах. А. Токвиль, Г. Вайу, Г. Кельзен и др. настаивали на делимости суверенитета между федерацией и ее субъектами посредством конституционного распределения властных полномочий по вертикали между центром и составными частями федерации.²¹