Бюджетное право ЕС

Подраздел В7 содержит расходы на проведение внешней политики ЕС, оказание различных типов помощи третьим странам через разнообразные финансовые инструменты. В бюджете 2002 г. на проведение внешней политики ЕС выделено 8,1 млрд. евро (8,4 % бюджетных средств), при этом более половины этого объема ресурсов предназначается для оказания помощи странам ЦВЕ и Средиземноморья, которые в ближайшем будущем должны войти в ЕС. Ключевой проблемой расширения ЕС на восток является колоссальный объем средств, который потребуется для финансирования развития новых стран группировки. Сегодня страны-кандидаты получают финансовую помощь по линии трех программ – ФАРЕ, САПАРД и ИСПА, на реализацию которых из единого бюджета выделяется около 3,2 млрд. евро ежегодно. Программа ФАРЕ является основным инструментом помощи и в отношении стран-кандидатов на него расходуется половина средств, предназначенных для финансирования расширения. Задачи программы ФАРЕ состоят в содействии экономическим и институциональным реформам в странах-кандидатах.  Поскольку доля сельскохозяйственного производства в экономике ассоциированных стран ЦВЕ значительно выше среднего показателя по ЕС, а для группировки единая политика в этой отрасли является наиболее важной, то была создана программа САПАРД для оказания поддержки аграрному сектору стран-кандидатов. Согласно финансовой перспективе 2000-2006 гг. на нее планируется выделять ежегодно около 550 млн. евро. Структурная помощь странам-кандидатам оказывается по линии инструмента ИСПА, из которого финансируются проекты в области транспорта и защиты окружающей среды. До 2006 г. на эти цели планируется выделять более 1 млрд. евро. В целом финансовая перспектива 2000-2006 гг. предусматривает выделение более    22 млрд. евро из единого бюджета на финансирование помощи странам-кандидатам (эта цифра не включает расходы в странах, которые присоединятся к группировке до 2006 г.). После того как страна присоединится к ЕС, средства, направляемые на проведение в ней сельскохозяйственных программ, структурных операций, внутреннюю политику  в рамках группировки будут выделяться из основных бюджетных  подразделов В1–В6.

На Берлинском саммите предполагалось, что расширение ЕС начнется в  2002 г. с присоединения шести стран и было решено, что расходы на расширение в этом году составят 6,5 млрд. евро с последующим увеличением до 16,8 млрд. евро в 2006 г. Поскольку объем бюджетных ресурсов ограничен «потолком» в 1,27 % от ВНП Сообщества, то для изыскания этих средств потребуется сокращение расходов по другим направлениям, в частности, по линии единой сельскохозяйственной политики и структурных операций ЕС. Очевидно, что взнос новых членов ЕС в единый бюджет будет значительно меньше, чем средства, которые они получат из него, поэтому по новой финансовой перспективе предполагается снижать общий объем расходов единого бюджета относительно ВНП ЕС с 1,12 % в 2000 г. до 1,09 %  2006 г. Таким образом, увеличивается «запас прочности», т.е. растет объем средств, которые могут быть направлены на финансирование непредвиденных расходов, связанных с расширением группировки. Сегодня очевидно, что расширение ЕС начнется не ранее 2004 г. и может охватить до десяти стран. По оценке Комиссии, все десять стран-кандидатов отвечают политическому критерию членства. Кипр и Мальта названы странами, которые располагают развитыми институтами демократического общества и развитой рыночной экономикой. Польша, Чехия, Словакия, Венгрия, Словакия, Эстония, Латвия и Литва, выполняя политические требования, также демонстрируют прогресс в области построения рыночной экономики, способной справляться с конкурентными силами в Союзе. Болгария была исключена из этого списка: ее экономика признана рыночной, но не готовой к конкуренции внутри ЕС. Румынская экономика, по мнению Комиссии, не отвечает ни одному, ни другому условию. Исключив эти две страны из списка стран, рассчитывающих войти в ЕС в 2004 г., представители Комиссии отметили, что главы делегаций Болгарии и Румынии сами не верили в реальность вступления своих стран в ЕС в упомянутые сроки. Турция, в свою очередь, была исключена из данного списка, ввиду того, что она все еще не справилась с последствиями затяжного кризиса. Следует отметить, что ЕК продолжит придерживаться политики дифференциации на переговорах со странами-кандидатами. При этом сейчас трудно сказать, кто из числа оставшихся 10 кандидатов реально готов будет войти в Союз в 2004 г. Представители Комиссии неоднократно подтверждали, что они готовы придерживаться даты 2002 г. – как времени окончания переговоров, а 2004 г. – как даты первого возможного вступления некоторых стран ЦВЕ в ЕС. 30 января 2002 г. Комиссия внесла свои предложения по изменению объемов финансирования в странах, которые после 2004 г. станут полноправными членами ЕС. Как заявила Михаэла Шрейер, комиссар по бюджету, от 0,09 % до 0,14 % от ВНП Союза после расширения будет направляться для финансирования расходов в новых членах группировки. На поддержку сельского хозяйства в новых государствах-членах предполагается выделить 2 млрд. евро в 2004 г., 3,6 млрд. в 2005 г. и почти 4 млрд. евро в 2006 г. Из этих средств более половины предназначено для проведения программ развития и выравнивания сельских регионов. Комиссия предлагает значительно увеличить объем средств, выделяемых на структурные операции в новых странах, по сравнению с тем, что было предусмотрено Берлинским сценарием расширения. По мнению Комиссии, основная часть расходов должна лечь на Фонд сплочения, с тем, чтобы содействовать развитию инфраструктуры в новых странах. В целом, если присоединение новых стран к ЕС начнется в 2004 г., то  на структурные операции Комиссия предлагает выделить около 7 млрд. евро в 2004 г., 8,1 млрд. в 2005 г. и более 10 млрд. евро в 2006 г. Более            1 млрд. евро предполагается выделять ежегодно в течение 2004-2006 гг. на проведение внутренней политики группировки в новых странах. При этом большое внимание планируется уделить безопасности в области ядерной энергетики и закрытию АЭС в Словакии и Литве. Но новые страны будут не только получать средства из единого бюджета. Сразу после вступления в ЕС они обязаны в полном объеме производить отчисления в единый бюджет. По оценкам Комиссии, ежегодно новые страны будут обеспечивать до 5 млрд. евро бюджетных поступлений.

              Подраздел В8 предназначен для финансирования общей внешней политики и политики безопасности. В 2001 г. на эти цели было выделено 35 млн. евро. Аналогичный объем средств предполагается выделить и в 2002 г.

§ 2. Проблема бюджетного дисбаланса при распределении средств из единого бюджета

По своей природе единый бюджет ЕС не гарантирует сбалансированность между вкладываемыми отдельными странами и получаемыми ими средствами. Более того, назначение единого бюджета как раз и состоит в том, чтобы обезличивать финансовые средства и перераспределять их между странами в соответствие с задачами интеграции. В основе несбалансированности выгод и потерь отдельных стран лежит несовпадение их расходов на проведение ЕСХП. Через ФЕОГА распределятся основная доля бюджетных средств и когда проблема дисбаланса возникла впервые, доля ФЕОГА в бюджете составляла 80-90 %. Еще до введения в действие системы собственных ресурсов дисбаланс в этой области проявлялся довольно отчетливо. В 1968-1969 гг. доля Франции в формировании ресурсов ФЕОГА не превышала 32 %, а получала она из фонда более 41 % средств. Для Италии эти пропорции составляли соответственно 20,3 % и 16,2 %; Бельгии – 8,1 % и 6,9%; Нидерландов – 8,2 % и 17,6 %. Наибольшее несоответствие между взносами в ФЕОГА и полученными из фонда средствами было характерно для Германии – 31,2 % и 17,6 %[15]. После присоединения Великобритании, Дании и Ирландии тяжесть дисбаланса переместилась на Великобританию. Еще в ходе переговоров о присоединении к Сообществу Великобритания заявила о том, что существовавшая система взносов приведет к нарушению равновесия в отношении этой страны и согласилась выплачивать свою долю в бюджет в надежде на скорейшее изменение структуры расходов бюджета в пользу несельскохозяйственных расходов. Возникновение вопроса о бюджетном дисбалансе в отношении Великобритании объясняется двумя факторами. Во-первых, аграрный сектор Великобритании относительно невелик по сравнению с другими странами Сообщества и имеет структурные отличия. Вследствие этого средства, получаемые Великобританией из единого бюджета в рамках проведения единой сельскохозяйственной политики, были гораздо меньше, чем  средства, получаемые другими странами. Во-вторых, вклад Великобритании в финансирование единого бюджета был значительно больше вклада других стран, поскольку доля Великобритании в общей налоговой гармонизированной базе НДС больше, чем доля Великобритании в общем ВНП Сообщества.

В 1974 г. на парламентских выборах в Великобритании победили лейбористы, которые потребовали от Сообщества пересмотреть финансовые условия членства страны в ЕЭС и разработать корректирующий механизм, который ликвидировал бы несоответствие между вкладом страны в единый бюджет и средствами, получаемыми из него. Первый механизм, направленный на исправление бюджетного дисбаланса в отношении Великобритании, был одобрен в марте 1975 г. в Дублине. Этот механизм, называемый также методом динамического торможения, должен был препятствовать тому, чтобы доля, отчисляемая Великобританией в общий бюджет Сообщества, слишком росла. Отчисления страны ограничивались при совпадении трех условий: объем ВВП на душу населения ниже, чем 85 % среднего по Сообществу; темпы экономического роста менее чем 120 % средних темпов по Сообществу; доля выплат собственных ресурсов на 10 % превышает долю выплат от ВНП. Однако эти три параметра никогда не совпадали и поэтому механизм динамического торможения так никогда и не применялся в отношении какой-либо страны Сообщества. Проблема бюджетного дисбаланса для Великобритании продолжала оставаться серьезной. К 1980 г. Великобритания и Германия являлись крупнейшими донорами единого бюджета (а следовательно, и фонда ФЕОГА)– на них приходилось 20,7 % и 29,3 % поступлений соответственно. В 1980 г. расхождения между взносами и поступлениями из единого бюджета по аграрному сектору составили:  для Бельгии +3,4%, Дании +2,8%, Италии +5,5%, Ирландии +3,6%, Люксембурга +2,1%, Голландии +2,6%, Франции +0,3%. Для Германии -8,1%, Великобритании -12,2%[16]. Лишь после угрозы Великобритании выйти из состава Сообщества, которое было сделано М. Тэтчер, страны-участницы подписали временное соглашение о компенсации Великобритании части ее взносов (примерно 2/3) в виде выплат наличными и частично в виде выдачи дополнительных субсидий из единого бюджета на финансирование ряда региональных программ. При этом страны утверждали, что требования Великобритании о компенсации неправомочны, поскольку при системе собственных ресурсов нельзя рассматривать отчисления от таможенных пошлин и компенсационных сборов как взносы из государственного бюджета в единый бюджет Сообщества. Правительство Великобритании считало, что поскольку страна занимает второе место после Германии по взносам в бюджет, как по общему объему отчислений, так и по объему традиционных собственных ресурсов, то стране должны быть прямо возмещены ее затраты, если она не может получить эти средства по линии общих политик Сообщества. За 1980-1982 гг. Великобритании удалось получить около 3 млрд. евро. Пытаясь ускорить введение постоянного механизма компенсации, страна неоднократно прибегала к блокированию ряда решений Сообщества. Так, в июне 1982 г. она отказалась проголосовать за установление новых гарантированных цен на сельскохозяйственную продукцию, что ускорило решение Совета о возврате ей переплаты в 750 млн. евро в 1983 г. После длительных переговоров были, наконец, приняты постоянные принципы компенсации и утверждена финансовая схема выплат. Механизм был одобрен на заседании Совета в Фонтенбло в июне 1984 г. и вступил в действие с 7 мая 1985 г. По этому решению сумма отчислений от НДС, которые Великобритания должна была перечислить в 1985 г., была снижена на 1 млрд. экю. Также были разработаны правила подсчета возврата сумм, которые были «переплачены» страной в единый бюджет. Вклад Великобритании в единый бюджет Сообщества был снижен до суммы, составляющей 66 % от объема бюджетного дисбаланса в отношении этой страны. Объем дисбаланса подсчитывался по следующей формуле: (VATUK – EUK) x E, где VATUK – доля Великобритании в общем объеме поступлений от НДС в единый бюджет, EUK – доля страны в общем объеме бюджетных расходов, Е – объем расходов единого бюджета в отношении стран-членов. Компенсация должна была происходить за счет других государств-членов, которые выплачивали эту сумму пропорционально своим долям в отчислениях от НДС в бюджет. Исключение было сделано для Германии – ее доля в финансировании дисбаланса была снижена на одну треть, поскольку эта страна занимает первое место по взносам в бюджет как по общему объему, так и по отчислениям от НДС.               До введения в действие корректирующего механизма в 1985 г. размеры бюджетного дисбаланса в отношении Великобритании в среднем составляли около 0,5 % ВНП страны в год, после введения механизма он сократился до 0,1–0,2 % от ВНП в год[17]. На появление диспропорций между выплатами в бюджет Сообщества и средствами, получаемыми из него, влияли различные факторы, однако основными по-прежнему оставались две причины – высокие отчисления Великобритании от НДС и ВНП в бюджет и небольшой объем средств, получаемых из бюджета по линии финансирования ЕСХП.

Бюджетные реформы 1988 г. и 1992 г. значительно изменили систему собственных ресурсов Сообщества, введя новый источник поступлений, который рассчитывался по ВНП и снизил объем поступлений от НДС в единый бюджет за счет введения ограничения, по которому налоговая база НДС, с которой производятся отчисления в единый бюджет, не может превышать 55% ВНП каждой страны. Эти изменения были направлены на снижение причин, создающих бюджетные диспропорции в отношении Великобритании, поэтому потребовались изменения в компенсационном механизме. Были введены дополнительные правила подсчета объемов компенсации:

а) объем возмещения подсчитывается так, как если бы бюджет продолжал полностью финансироваться за счет отчислений от НДС;

б) полученный результат уменьшается на сумму, которую Великобритания «сэкономила» при отчислениях от НДС после введения в 1988 г. ограничений на налоговую базу;

в) финансирование компенсации происходит за счет других стран-членов пропорционально их долям в ВНП группировки. Для Германии продолжает действовать снижение доли на одну треть.

Действие механизма возврата средств Великобритании привело к тому, что после коррекции дисбаланс составляет 0,2 % от ВНП страны. В 1998 г. объем дисбаланса до применения корректирующего механизма составлял   6,9 млрд. евро (0,56 % от ВНП Великобритании) и стране было возвращено 3,7 млрд. евро и таким образом окончательный объем дисбаланса составил 3,2 млрд. евро или 0,26 % от ВНП страны[18].

Сегодня проблема бюджетного дисбаланса приобретает новое значение. Во-первых, значительно изменилось структура расходов единого бюджета ЕС. Доля секции «гарантий» ФЕОГА в едином бюджете значительно снизилась и все большее значение приобретают расходы на проведение структурных операций. Кроме того, принятие нового корректирующего механизма необходимо и в связи с предстоящим расширением ЕС. После присоединения новых стран, те средства, которые сегодня идут по линии внешней помощи и потому не учитываются при подсчете компенсации, будут приниматься во внимание для определения сумм, которые должны быть возращены Великобритании. Во-вторых, дисбаланс существует не только у Великобритании. В 1984 г. когда был утвержден действующий сегодня корректирующий механизм, дисбаланс в отношении Великобритании действительно был самым большим, но в последние годы дисбаланс в отношении четырех других стран (Германии Нидерландов, Австрии и Швеции) достиг значительных размеров. В 1995-1997 гг. дисбаланс при распределении средств из единого бюджета для этих стран в среднем составлял 0,6–0,8 % от ВНП каждой страны[19], и правительства этих стран уже заявили о своем желании получать возмещение в рамках действия корректирующего механизма, одобренного в Фонтенбло.

Глава 4. Исполнение бюджета, бюджетный контроль и оценка действующей системы собственных ресурсов Сообщества.

§ 1. Исполнение бюджета ЕС, эффективность и проблема бюджетного контроля

Исполнение бюджета возложено на Комиссию, которая несет ответственность за «исполнение бюджета в пределах выделенных ассигнований». Кроме того, в компетенцию Комиссии входит право регулировать денежную наличность в казне Сообщества в течение года и требовать у стран-участниц досрочного внесения причитающихся с них сумм для покрытия временных кассовых разрывов. В то же время Комиссия не имеет права допустить превышения расходов над доходами в целом по итогу финансового года. Она обязана заранее предупредить Совет о возможной нехватке финансовых средств, а Совет обязан в этом случае принять соответствующе решение – либо о сокращении расходов, либо о переложении дополнительных расходов на страны-участницы. Практическое исполнение бюджета возложено на чиновников Комиссии, каждый из которых выполняет различные функции отдельно и независимо от других. Разрешение на выделение средств в рамках, установленных бюджетом и финансовыми регламентами, делается уполномоченным на это чиновником. Осуществление платежей возложено на бухгалтера, который несет как дисциплинарную, так и финансовую ответственность за возможные нарушения при переводе средств. Внутренний контроль и аудит осуществляет финансовый контролер, который проверяет правильность выдачи разрешений на перевод средств, а также полноту поступлений средств в единый бюджет. В случае, если контролер разрешит произвести расходы, которые не соответствуют бюджетным правилам и финансовым регламентам, то он также несет дисциплинарную и финансовую ответственность. В целом, исполнение бюджета проходит в несколько стадий. Прежде чем дать разрешение на выделение финансовых ресурсов из бюджета, чиновник, выдающий разрешение, проверяет заявку на получение средств и сопутствующие документы. Перед тем, как бухгалтер осуществит перевод средств, финансовый контролер проверяет правильность выдачи разрешения. После этого средства переводятся на счет страны, подавшей заявку. В течение финансового года Комиссия уведомляет Парламент, Совет и Палату аудиторов об исполнении бюджета, предоставляя ежемесячно и ежеквартально отчет о доходах и расходах. По истечении финансового года Комиссия должна не позднее чем 1 мая следующего года представить документы о финансовой деятельности, которые включают информацию о доходах бюджета; об обязательствах прошедшего финансового года с разбивкой расходов на «обязательные» и «необязательные»; о средствах, неиспользованных в предыдущие годы. В этот же период Комиссия предоставляет сводный балансовый отчет, содержащий данные обо всех активах и пассивах ЕС, включая заимствования и выдачу кредитов и анализ финансового управления средствами группировки.

Контроль за исполнением бюджета возложен на Палату аудиторов. В 1975 г. было принято решение о создании единой Палаты аудиторов, которая объединила соответствующие учреждения по контролю, имевшиеся в составе ЕЭС, ЕОУС и Евратома. На общую Палату аудиторов была возложена ответственность за ревизию бюджета ЕС и операционного бюджета ЕОУС. Палата осуществляет вневедомственную ревизию бюджетных счетов. Палата аудиторов состоит из 15 членов, которые избираются из числа лиц, работающих или работавших в аудиторских учреждениях своих стран или обладают высокой квалификацией для такой работы, а их независимость должна быть вне всяких сомнений. Члены Палаты назначаются на шестилетний срок Советом после консультаций с Парламентом. Из своего состава они избирают председателя Палаты сроком на три года. Члены Палаты полностью независимы в исполнении своих обязанностей и выполняя их, они не запрашивают и не принимают инструкций ни от национальных правительств, ни от каких-либо иных органов. В соответствие со ст. 201 Римского договора и последующими финансовыми регламентами Палата обязана проводить ревизию всех счетов Сообщества как по доходам, так и по расходам. Ревизия доходов основана на сравнении предполагаемых доходов с фактическими поступлениями финансовых средств в бюджет ЕС. Ревизия исполнения расходной части заключается в сопоставлении финансовых обязательств с фактически проведенными расходами. Ревизия счетов доходов и расходов может иметь место как по окончании финансового года, т.е. после закрытия счетов, так и на протяжении финансового года. Палата имеет право проверять счета не только во всех институтах Сообщества, но и счета ЕС в странах-членах. При этом Палата может привлекать для контроля национальные контролирующие органы и компетентных служащих национальных государственных департаментов. Институты ЕС и проверяемые ведомства обязаны предоставить членам Палаты аудиторов всю информацию, необходимую для ревизии. На основе ревизий Палата по окончании финансового года обязана представить Совету отчет, который публикуется в официальном вестнике Сообщества вместе с объяснительными документами институтов группировки. Отчет Палаты должен быть утвержден Советом, а затем и Парламентом.

Несмотря на наличие многочисленного контролирующего аппарата, контроль за бюджетными средствами порой осуществляется крайне неэффективно. Регулярно публикуются материалы, как официальные, так и мнения независимых экспертов, свидетельствующие об этом. Последним громким скандалом стала публикация в 1999 г. отчета независимых экспертов (объемом более 140 страниц), обвинявших Комиссию, которую возглавлял Жак Сантер, в плохом управлении бюджетными средствами, коррупции и протекционизме, нарушении правил при реализации программ в области оказания гуманитарной помощи, туризма, профессионального обучения и других проектов. После чрезвычайного заседания 16 марта 1999 г. Комиссия ушла в отставку в полном составе накануне Берлинского саммита, создав при этом кризисную ситуацию в ЕС. Хотя эксперты и не нашли случаев, когда бы европейские комиссары были «лично и напрямую» вовлечены в коррупционную деятельность, однако они выявили дела, связанные с коррупцией и плохим управлением, которые входят в сферу компетенции либо отдельных комиссаров, либо всей Комиссии.  Одним из главных замечаний независимых экспертов является указание на то, что члены Комиссии ссылались на незнание того, что делается в подведомственных им службах, а это «свидетельствует о потере контроля за расходованием бюджетных средств». «Таким образом, случаи неоспоримых нарушений и коррупции в Комиссии оставались незамеченными самими комиссарами», говорится в отчете. Такая потеря контроля, по мнению независимых экспертов, влечет ответственность как отдельно взятых комиссаров, так и всей Комиссии в целом. Дав свои заключения по каждому пункту обвинений, эксперты подчеркивают, что Европейская комиссия нуждается в реформах, которые приведут к демократической и подконтрольной системе управления исполнительным органом ЕС.