Теоретические основы организации налогообложения природопользования и защиты окружающей среды в РФ

В целом следует отметить, что в период, характеризуемый  экономической нестабильностью, сокращением  централизованных инвестиций из бюджетов всех уровней, экологические фонды  стали одним из основных источников финансирования природоохранной деятельности. Если величина поступлений платежей в экофонды в 1991 г. составляла 0,9 млрд.руб. (23 млн. дол. США), то в 1995 г. эта величина уже составила 922 млрд.руб. (210 млн. дол. США, в текущих ценах). В этот же период отстраивается система платежей за природные ресурсы по всем основным их видам, однако прямые поступления в федеральный бюджет от платежей за пользование природными ресурсами были незначительны и составляли около 3% от поступающих доходов. 
К 2000 году система территориальных экологических фондов практически была ликвидирована, а чрез два года прекратил свою деятельность и Федеральный экологический фонд.

Следует отметить, что  введение платежей за негативное воздействие  на окружающую среду способствовало развитию организационно-экономических и рыночных методов управления природопользованием, в том числе: лицензирование природоохранных видов деятельности, сертификация на соответствие природоохранным требованиям, экологическая паспортизация и экологический аудит, экологическое страхование. Развитие новых направлений экономического механизма регулирования природопользования показывало, что в практике управления природопользованием и охраной окружающей среды происходит переход от еще остающихся административных методов работы с предприятиями-природопользователями на современные рыночные отношения. 
Объемы платежей за негативное воздействие за последние годы достигли значительной величины. Так, поступления за негативное воздействие в бюджетную систему страны (федеральный, региональный и муниципальный уровни) составили в 2008 году более 19 млрд. руб. Однако сложный путь развития, который проходит методология платы за загрязнения окружающей среды, еще не завершен. Система, функционирующая практически 20 лет, остается почти без принципиальных изменений.

В настоящее время  Минприроды России планирует осуществить  программу реформ в сфере управления охраной окружающей среды в т.ч. в области экономики природопользования.

Предлагаемое реформирование действующей системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду вносит принципиальные изменения в существующий экономический механизм природопользования, что требует от разработчиков достаточно тщательной методологической подготовки предложений и предварительной их апробации в отдельных регионах страны. 
По платежам за природные ресурсы были методологические основы, включающие плату за право пользования и плату на охрану и воспроизводство природных ресурсов. Первый вид платы рассматривался, как элемент экономической реализации права государства как собственника природного ресурса на получение части дохода от используемого ресурс и был ориентирована на экономическую оценку природного ресурса. Вторая составляющая платы представляла собой компенсацию затрат государства на осуществление мероприятий по изучению, охране и восстановлению природных ресурсов и здесь в основе должны были быть прямые затраты специализированных бюджетных организаций на осуществление природоохранных и ресурсовосстановительных мероприятий. Соответствующие документы по мере их подготовки выходили в части платежей при пользовании землей, недрами, лесом, водными объектами и объектами животного мира. Параллельно происходил процесс формирования на основе платежей соответствующих фондов.

Со второй половины 90-х годов начинаются изменения в управлении природными ресурсами и охраной окружающей среды. Так, в августе 1996 г. на основе слияния Роснедр и Роскомвода было создано Министерство природных ресурсов России, которое согласно положению стало отвечать на федеральном уровне за вопросы осуществления государственной политики в сфере изучения, использования, охраны и воспроизводства природных ресурсов. Заслугой специалистов министерства в части развития методологии экономического механизма природопользования следует считать разработку в 1997 году Концепции государственной политики в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов (одобрена Правительством России в июле 1997 г.).

Концепция вошла отдельными положениями в программу Правительства Российской Федерации «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах» подраздела 6.5 «Политика использования природных ресурсов».

Для реализации поставленных в Концепции целей было предусмотрено  решение целого ряда задач, в том числе в области формирования и развития экономического механизма природопользовании.

С 1996 года начинается активная разработка Налогового кодекса, что  повлекло перевод системы платежей за природные ресурсы из сферы ведения ресурсного законодательства в сферу налогового. По существу происходит ревизия действующих ресурсных законов в части экономических разделов, а новые законопроекты, регулирующие вопросы платежей за использование природных ресурсов, издавались в рамках налогового законодательства.

За период формирования нового налогового поля практически все виды платежей и сборов ресурсного характера оказались во 2-й части Налогового кодекса. Однако надежды на Налоговый кодекс в части создания эффективной системы природно-ресурсных платежей не оправдались. В основу методологии формирования платы за природные ресурсы в нем была положена фискальная концепция. И если первая часть Налогового кодекса только зафиксировала общие позиции в части платежей за природные ресурсы, то вторая его часть окончательно «сломала» отработанные на практике схемы платности использования природных ресурсов под налоговый формат. Платежи за природные ресурсы, по сути, превратились в обычные налоги.

К основному методологическому  недостатку состоявшейся налоговой  метаморфозы следует отнести состоявшейся «отрыв» платежей (налогов) за природные ресурсы от одного из изначального целевого их назначения – стимулирования рационального использования природных ресурсов и обеспечения финансирования мероприятий по изучению, охране и восстановлению природных ресурсов.

К 2006 году объем поступлений  в федеральный бюджет от налогов  и платежей за пользование природными ресурсами и негативное воздействие на окружающую среду составил достаточно значительную величину – порядка 780 млрд. руб. (налог на ДПИ 731,6 млрд. руб., платежи при пользовании недрами - 20, 5 млрд. руб., водный налог - 13,8 млрд.руб., сбор за пользование биоресурсами- 5,6 млрд. руб., платежи за пользование лесным фондом - 5,6 млрд.руб., плата за негативное воздействие - 2, 5 млрд. руб.), что составило более 10 процентов доходной части федерального бюджета. Однако методологически все эти платежи в большей степени носили административно-налоговый характер и не соответствовали тем институциональным изменениям, которые произошли в сфере: собственности на природные ресурсы, разграничения полномочий между центром и регионами, трансформации разрешительной системы доступа к природным ресурсам и пр.

Дальнейшее развитие методологии экономического механизма  природопользования и охраны окружающей среды следует в первую очередь связывать с теми тенденциями, которые наметились в ресурсном и налоговом законодательстве. Движение норм законодательства от административного решения по доступу к природному ресурсу к договорным отношениям между исполнительными органами, представляющими интерес государства, и природопользователем, введение института купли-продажи земельных участков (соответственно за участком следуют водные объекты, лес и пр.) дает возможность формировать новую методологию экономического регулирования природопользования. 
Так, с 1 января 2006 года земельный налог взимается в соответствии с Налоговым кодексом РФ, а действовавший ранее Федеральный закон о плате за землю отменен. Новый порядок налогообложения земли заключается в том, что ставки земельного налога перестают быть фиксированными величинами и устанавливаются в размере от 0,3 до 1,5 % от кадастровой стоимости земли, а последняя является нормативной величиной, рассчитываемой по специальным методикам на базе рыночной стоимости земли. Размер, условия и сроки внесения арендной платы за землю устанавливаются договором. Новым Водным кодексом с 1 января 2007 года введена плата за пользование водными объектами на основе заключения договора водопользования, которая постепенно заменит действующий с 2005 года водный налог.

Проблемы формирования новых экономических механизмов в сфере природопользования на основе введения гражданско-правовых отношений возникают изначально в правовых актах. Так, в ст. 20 нового Водного кодекса (2006 г.) определено, что договором водопользования предусматривается плата за пользование водным объектом или его частью. Однако методология определения данной платы в кодексе не прописана, поэтому в практическом приложении этой нормы Правительством РФ принято постановление, которым были утверждены ставки платы за пользование водными объектами на уровне ставок водного налога. Данная мера возможна как временная, однако в целом плата на основе договоров водопользования должна строиться на иной методологической основе. Ставки платы должны учитывать реальные затраты водохозяйственных организаций, а также доход, который должно получить государство независимо от финансово-хозяйственных показателей деятельности водопользователя (по существу – абсолютная рента). В этом случае плата будет отвечать характеру новаций, которые произошли в водных отношениях. 
В условиях существующей налоговой системы сложно создать эффективную схему платежей за природные ресурсы. Для того чтобы платежи за природные ресурсы могли решать задачу, как наполнения бюджетов, так и обеспечения финансирования природоохранных и ресурсовосстановительных мероприятий, необходимо изменить методологию налогообложения в сфере природопользования. Методология налогов (платежей) в этой сфере должна выстраиваться исходя из стоимостных оценок природных ресурсов, необходимости увеличения объемов платы за природопользование в доходной части бюджетов. При этом должно быть обеспечено целевое выделение части собираемых средств на мероприятия по охране и воспроизводству природных ресурсов. Подобное изменение возможно за счет уменьшения величины неэффективных и непопулярных налогов.

Для построения эффективной  системы платежей за природные ресурсы  важно иметь их стоимостные оценки. Принятие новых ресурсных законов, развитие гражданско-правовых отношений в сфере природопользования предоставляет возможность развития теории и практики экономической оценки природных ресурсов. Для обеспечения эффективного развития института экономической оценки следует отработать методологию этого вопроса. Она должна отражать реальные изменения, которые произошли в социально-экономическом положении страны. Необходимо определить цели экономической оценки природных ресурсов, методы ее расчета, административные и правовые механизмы применения данного инструменты на практике, а также осуществить обучение специалистов-оценщиков. Целесообразно продолжить на новом уровне работу, которая была проведена в начале 2000 годов под руководством академика Львова Д.С. в рамках темы Росстата «Стоимостная оценка природных ресурсов в структуре национального богатства страны». Эта была первая попытка на государственном уровне получить подобную оценку.

Тот, начальный практический период введения новых экономических  инструментов регулирования природопользования прошел, однако ощущалось и продолжает ощущаться отсутствие проработки фундаментальных вопросов экономики природопользования в недрах политэкономии. Поэтому были ошибки, связанные уже с практическими экономическими расчетами, с определением уровня платежей, величины ущербов, соотнесением полномочий между центром и территориями пр., что в свою очередь влияло на формат организационной структуры управления природными ресурсами и охраной окружающей среды и на эффективность осуществления природоохранной и ресурсосберегающей деятельности.

Если политэкономия  задаст правильную посылку выше названным направлениям в области экономики природопользования, то и практическая деятельность в этой сфере будут иметь хорошую базовую методологическую основу. При этом методологически политэкономия должна опережать отраслевую науку, используя тот огромный задел, который был сделан за многие годы. 
Политэкономия должна быть ведущей наукой, которая объясняет базовые вопросы, возникающие в производственных отношениях, в том числе в природоресурсной и природоохранной сферах. На основе политэкономических исследований могут вырасти общие методологические взаимосвязи «общество – природа», имеющие свою специфику по отдельным секторам прикладной экономической науки. Наличие научно обоснованной методологии позволит выстраивать эффективные экономические отношения при использовании природных ресурсов и обеспечении охраны природы.

1.2 Роль и значение в формировании доходной части бюджета РФ

Единые налоги в рамках специальных налоговых режимов заменяют совокупность основных налогов действующей налоговой системы (налог на добавленную стоимость, налог на прибыль, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог, налог на имущество и т. д.) в различных комбинациях. При этом плательщики единого налога не освобождаются от уплаты офаниченного количества других действующих налоговых платежей (как правило, специальных, целевых или не имеющих прямого отношения к основной деятельности налогоплательщика).

В современной России уже были попытки установления единого  налога. Так, в первоначальном варианте специального налогового режима для сельскохозяйственных товаропроизводителей единый сельскохозяйственный налог взимался по ставкам на 1 га сельскохозяйственных угодий в их оценке по сравнительной кадастровой стоимости. При этом плательщики единого сельскохозяйственного налога освобождались в дополнение к названным выше налогам от уплаты земельного налога во избежание двойного налогообложения сельскохозяйственных угодий. Иными словами, специальный налоговый режим в форме единого сельскохозяйственного налога не только представлял собой разновидность земельного налогообложения, но и выступал механизмом реализации теории единого налога на землю.

Однако с 1 января 2004 г. была принята новая редакция гл. 26.1 НК РФ, в соответствии с которой  единый сельскохозяйственный налог стал взиматься по базе «доходы за вычетом расходов». Это объяснялось сложностями определения налоговой базы — кадастровой стоимости сельхозугодий (земельные кадастры отсутствовали у 2/3 субъектов Федерации). Прямая связь единого налога с земельными ресурсами и земельной рентой была потеряна и он из ресурсного налога превратился в разновидность обычного подоходного. Целесообразность такого реформирования сомнительна, поскольку новый сельскохозяйственный налог теперь не стимулирует рациональное использование сельскохозяйственных угодий, а наоборот, «наказывает» наиболее активных и продуктивных землепользователей.

Экономические (хозяйственные) ресурсы, вступая в процесс производства, принимают форму его личного и вещественного факторов. Под личным фактором производства понимают рабочую силу, а под вещественным — средства производства (основные и оборотные средства) и природные ресурсы (недра, вода, земля, лес). Таким образом, экономические (хозяйственные) ресурсы выступают носителями факторов производства и представляют собой все природные, людские и произведенные человеком материальные ресурсы, которые потенциально могут быть использованы для производства товаров, работ и услуг. Зарубежные экономисты делят ресурсы на две группы: