Законодательное регулирование местного самоуправления Беларуси

Законом 1991 г. закрепил следующие основные положения.

Местное самоуправление в Республике Беларусь - это форма организации и деятельности граждан для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые ими органы социальных, экономических, политических и культурных вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.

Система местного самоуправления включает местные Советы депутатов и органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы, в том числе единоличные). Местное самоуправление осуществляется также путем проведения местных референдумов, собраний граждан и через иные формы прямого участия граждан в государственных и общественных делах. Местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных и территориальных единиц.

Исполнительным и распорядительным органом на территории области, района, города, поселка, сельсовета является исполнительный комитет с правами юридического лица. Исполнительные комитеты первичного (сельские, поселковые, городские (городов районного подчинения)), базового (городские (городов областного подчинения), районные), областного уровней входят в систему органов исполнительной власти и являются органами местного управления. В состав исполнительного комитета входят председатель исполнительного комитета, его заместители (заместитель), управляющий делами (секретарь) и члены исполнительного комитета.

Первый заместитель председателя, заместители председателя, управляющий делами и члены областного (Минского городского) исполнительного комитета назначаются на должность и освобождаются от должности председателем исполнительного комитета по согласованию с Президентом Республики Беларусь, первый заместитель председателя, заместители (заместитель) председателя, управляющий делами (секретарь) и члены районного, городского, поселкового, сельского исполнительного комитета - председателем соответствующего исполнительного комитета по согласованию с вышестоящим исполнительным комитетом.

Областные (Минский городской) исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Президенту Республики Беларусь и Совету Министров Республики Беларусь по вопросам, входящим в компетенцию Правительства Республики Беларусь, исполнительные комитеты первичного и базового уровней - Президенту Республики Беларусь и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Исполнительный комитет ответственен перед соответствующим Советом по вопросам, отнесенным к компетенции Совета.

Исполнительный комитет в пределах своих полномочий принимает решения. Решения исполнительного комитета принимаются простым большинством голосов от установленного состава исполнительного комитета, подписываются председателем исполнительного комитета и управляющим делами (секретарем) исполнительного комитета. Заседания исполнительного комитета созываются председателем исполнительного комитета по мере необходимости, но не реже 1 раза в месяц и считаются правомочными, если в них принимает участие не менее 2/3 членов от установленного состава исполнительного комитета.

Исполнительный комитет по мере необходимости, но не реже 1 раза в год докладывает о своей деятельности Совету, а также информирует граждан на собраниях трудовых коллективов и по месту жительства.

Ст. 33 Закона 1991 г. установила, что «экономическую основу местного управления и самоуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащие источником получения доходов местного управления и самоуправления и удовлетворения социальных и экономических потребностей населения соответствующих территорий». Ст. 40 Закона 1991 г. определила понятие финансовых ресурсов: «Финансовые ресурсы органов местного управления и самоуправления состоят из бюджетных и внебюджетных средств Советов и их органов, исполнительных комитетов и местных администраций, а также средств органов территориального общественного самоуправления. При недостаточности собственных средств предусматриваются дотации и субсидии из вышестоящего бюджета. В местные бюджеты могут также выделяться в установленном порядке из вышестоящего бюджета субвенции на выполнение целевых программ и мероприятий. Выделение средств в местные бюджеты производится исходя из потребностей совершенствования хозяйственной структуры, регионального развития и региональной политики в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь».

С середины 2000-х гг. осуществлялась подготовка новой концепции местного самоуправления в Беларуси. В юридической литературе велось широкое обсуждение о том, каким должно быть местное самоуправление, какие шаги должны быть предприняты для его реформирования Москаленко Г. Эра самоуправления // Беларуская думка. - 2009. - №7. - С. 15-19; Сапелкин Е.П. Местное управление и самоуправление в Республике Беларусь: современные технологии, перспективы развития / Сапелкин Е.П., Масловская Т.С. - Минск: Издательский центр БГУ, 2006. - С. 23-29; Совершенствование системы местного управления и самоуправления // Концептуальные положения регионального развития Республики Беларусь до 2015 года. - Минск: Право и экономика, 2009. - С. 56-67; Фатеев В.С. Перспективные направления совершенствования региональной политики и местного самоуправления в Республике Беларусь // Проблемы прогнозирования и государственного регулирования социально-экономического развития: материалы IX Международной научной конференции (Минск, 16-17 октября 2008 г.). - Минск, 2008. - Том 1. - С. 66-78; Цырусь И.В. Народное представительство в местном самоуправлении // Академия управления при Президенте Республики Беларусь (Минск). Научные труды Академии управления при Президенте Республики Беларусь. - Минск: Акад. упр. при Президенте РБ, 2006. - Вып. 8. - С. 493-502; Шинкарев В.В. Местное самоуправление: проблемы реформирования. - Мн.: БГПУ, 2005. - С. 14-18..

Вот мнение белорусского автора: «Республика Беларусь имеет и свои благоприятные условия для развития и реформирования местного самоуправления. Прежде всего, здесь сохранена его основа - Советы депутатов в трех уровнях, составляющие целостную систему, единство которой обеспечивается общностью правовых начал, принципов образования и деятельности. Советы наделены большими полномочиями. Существующая законодательная база в основе своей позволяет им, с одной стороны, самостоятельно решать задачи сбалансированного социально-экономического развития соответствующей территории, а с другой - обеспечивать единство и согласованность работы с местными исполнительными органами. На практике есть все возможности для того, чтобы местные органы, представительные и исполнительные, действовали как единый, четко отлаженный, целостный механизм» Антонова О.А. Конституционные основы местного самоуправления: сравнительно-правовой анализ / О.А. Антонова // Национальная государственность и европейские интеграционные процессы. - Минск: Издательский центр БГУ, 2008. - Т. 2. - С. 61..

Состоявшийся в сентябре 2000 г. республиканский Съезд Советов определил задачи местных органов власти в осуществлении стратегии и тактики государства. Отмечено, что в их работе в последние годы стало больше согласованности и взаимопонимания. В этом плане Съезд Советов Беларуси 2000 г. явился стимулятором в деле повышения имиджа Советов депутатов, органов местного самоуправления, упорядочения их работы и придания им дополнительных функций. Они получили определенные стимулы для того, чтобы полнее и глубже реализовывать свои конституционные полномочия, работать целенаправленно Березина Н.С., Широкая Е.И. Местная исполнительная власть: формирование организационной структуры // Проблемы управления (РБ). - 2007. - №2. - С. 84..

Тем не менее, признавалось, что в практическом плане уровень развития местного самоуправления в стране требует серьезной корректировки, выведения его на те параметры, которые соответствуют современным условиям Бирило В.Н. Правотворчество органов местного управления и самоуправления / В.Н. Бирило, С.А. Цюга // Местное управление и самоуправление: история и современность. - Минск: БГЭУ, 2009. - С. 23.. Это в значительной степени было вызвано тем, что Закон 1991 г., довольно-таки объемно регламентируя многие вопросы, некоторые проблемы лишь обозначил, не довел до полного решения.

По поводу же того факта, что Советы в Беларуси - суть государственные органы (что, как мы покажем ниже, и сегодня является существенным тормозом развития местного самоуправления Беларуси) некоторые авторы высказывались таким образом: «Известным сдерживающим фактором в этой сфере является господствующее раздельное восприятие значительной частью кадров понятия государственных органов и системы местного самоуправления, противопоставление их друг другу. Жизнь в то же время убеждает, что это недопустимо как в теории, так и в практическом плане. … Признавая, что субъектом самоуправления является сам народ, нельзя в то же время допускать, чтобы в процессе решения местных проблем проявлялись крайности, толкающие к противопоставлению интересов граждан и государства. Декларируя местное самоуправление как власть народа, надо преодолевать восприятие его как чужеродного элемента по отношению к государственной власти…» Криворотько Ю.В. Белорусская модель местного самоуправления: реальность и критика // Муниципальная экономика. - 2002. - №1. - С. 12..

Другой автор пишет о местном самоуправлении Беларуси: «Интегрируясь в государственное управление, находя в нем свою нишу, оно призвано обеспечивать содержательную согласованность при выполнении как местных, так и общегосударственных задач. … Выдвигаемый иногда тезис о полной независимости органов местного самоуправления, действующих на территории данного государства, от самого этого государства - это логический нонсенс» Мурашко О.Л. Местное самоуправление как территориальная организация публичной власти и его правовая природа // Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. - 2003. - №2. - С. 65..

Таким образом, путь становления современной системы местного самоуправления в Республике Беларусь не был достаточно простым и последовательным. К концу 2000-х гг. остро встал вопрос о реформировании существующей системы местного самоуправления.

2.2 Местное управление  и самоуправление Беларуси по  Закону 2010 года

С 20 июля 2010 г. вступил в силу Закон Республики Беларусь от 4 января 2010 г. №108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» http://agrocollege.by/index.. Как уже указывалось выше, предыдущий Закон в этой сфере был принят более 19 лет назад - 20 февраля 1991 г. В Законе 2010 г. комплексно урегулированы общественные отношения в сфере местного управления и самоуправления, детально разделены полномочия и ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Изменена и структура Закона. Сделан акцент на роли именно местного самоуправления. Документ дает теоретическую возможность дальше развивать процесс укрепления местной власти в целях повышения эффективности ее работы с населением. Он предоставил местным органам соответствующие полномочия, чтобы решать необходимые вопросы на местном уровне, а не обращаться по каждому поводу за помощью в вышестоящие инстанции.

Декларируется, что местное управление и самоуправление в Республике Беларусь осуществляется в соответствии со следующими основными принципами:

· законность;

· социальная справедливость;

· защита прав и законных интересов граждан;

· сочетание общегосударственных и местных интересов, участие органов местного управления и самоуправления в решении вопросов, затрагивающих права и законные интересы граждан;

· единство и целостность системы местного управления и самоуправления;

· взаимодействие органов местного управления и самоуправления;

· разграничение компетенции органов местного управления и самоуправления;

· выборность органов местного самоуправления, их подотчетность гражданам;

· гласность и учет общественного мнения, постоянное информирование граждан о принимаемых решениях по важнейшим вопросам местного значения;

· ответственность органов местного управления и самоуправления за законность и обоснованность принимаемых решений;

· обязательность исполнения на соответствующей территории решений Советов, исполнительных и распорядительных органов, принятых в пределах их компетенции;

· самостоятельность и независимость органов местного самоуправления в пределах своей компетенции в решении вопросов местного значения, недопущение ограничения полномочий органов местного управления и самоуправления.

Несмотря на значительные изменения в структуре самого Закона, обусловленные ориентацией на требования международных правовых документов в области самоуправления, система органов местного самоуправления не изменилась. Как и ранее, она представлена Советами и органами территориального общественного самоуправления.

Система Советов депутатов в Республике Беларусь состоит из трех территориальных уровней: областного, базового и первичного. Отметим, что основным звеном системы местного самоуправления Республики Беларусь являются именно Советы депутатов. Советы избираются гражданами и являются представительными государственными органами на территории соответствующих административно-территориальных единиц.

К областному территориальному уровню относятся областные, Минский городской Советы. Советы областного уровня являются вышестоящими по отношению к Советам базового и первичного территориальных уровней.

К базовому территориальному уровню относятся городские (городов областного подчинения), районные Советы. Советы базового уровня являются вышестоящими по отношению к Советам первичного территориального уровня.

Минский городской Совет обладает также правами Совета базового уровня.

К первичному территориальному уровню относятся городские (городов районного подчинения), поселковые, сельские Советы.

Законом 2010 г. закреплена общая компетенция местных Советов депутатов, осуществляемая на всех территориальных уровнях, а также особенности компетенции Советов областного, базового и первичного уровня. Кроме того, в Законе 2010 г. уточнены полномочия Советов первичного уровня по отношению к органам территориального общественного самоуправления.

В Законе 2010 г. появились новые положения, предусматривающие возможность объединения Советов в ассоциации для эффективного осуществления своих полномочий, защиты общих интересов и оказания взаимопомощи в решении вопросов местного значения. Решение вопроса об участии в создании ассоциации относится к компетенции соответствующего Совета. В свою очередь, ассоциации Советов, Минский городской Совет могут создать Национальную ассоциацию местных Советов депутатов.

Местные Советы депутатов осуществляют свою деятельность в форме сессий и через деятельность своих органов - президиума Совета и постоянных комиссий.