Законодательное регулирование местного самоуправления Беларуси

Однако благодаря Закону 1991 г. было возвращено в обиход само понятие «местное самоуправление» (до принятия названного Закона речь вообще не шла о самоуправлении, а только о Советах народных депутатов и их исполкомах как местных органах государственной власти), определены его основные принципы, в том числе самостоятельность и независимость Советов народных депутатов при решении вопросов местного значения Колесников В.В. Конституционно-правовые гарантии деятельности органов местного управления и самоуправления в Республике Беларусь // Актуальные проблемы государства и права Беларуси: материалы Республиканской научно-практической конференции, с участием органов прокуратуры, судов, юстиции 15-16 апреля 2005 г. - Витебск: Издательство УО «ВГУ им. П.М. Машерова», 2005. - С. 40..

Но органы общественного самоуправления в республике начали создаваться еще в конце 1989 г. до принятия Закона о местном самоуправлении. Например, в г. Минске на основе Положения о комитетах общественного самоуправления (КОС), принятого 10 октября 1989 г. Первым не только в Минске, но и в Беларуси общественным самоуправленческим комитетом, созданным именно по инициативе граждан и зарегистрированным Советом депутатов, был КОС-84 Местное управление и самоуправление Республики Беларусь // Ясинская-Казаченко А.В. Конституционное право Республики Беларусь. - Минск: Амалфея, 2008. - С. 344..

В 1991-1992 гг. в Беларуси действовала первая редакция Закона 1991 г. В соответствии с действовавшей тогда Конституцией вся власть концентрировалась в системе Советов. Верховный Совет формировал правительство - Совет Министров и иные республиканские государственные органы, имел право отмены решений исполнительной власти и роспуска местных Советов всех уровней.

В 1993 г. в Закон 1991 г. были внесены изменения, направленные на усиление полномочий исполкомов и обеспечивающие централизацию власти. Исполкомы получили право самостоятельно утверждать свои штаты, назначать на должности руководителей подотчетных Совету органов управления, устанавливать и изменять правовой режим объектов коммунальной собственности. Получила распространение модель «сильный исполком - слабый Совет» Шабайлов В.И. Местное самоуправление в Республике Беларусь: состояние и перспективы развития // Журнал российского права. - 2002. - №11. - С. 136..

Проблема местного самоуправления оказалась настолько сложной, что даже не получила надлежащего разрешения в ходе конституционного процесса, продолжавшегося в течение четырех лет. На различных этапах в разных проектах, разработанных обеими конституционными рабочими группами, тематика местного самоуправления была одной из наиболее запутанных, и разработчики проектов конституции не могли определиться с местом и ролью местного самоуправления в системе институтов государства Завадский А. Местное самоуправление в конституциях Беларуси и России (сравнительный анализ) // Вестник самоуправления. - 2004. - №1. - С. 15..

В 1994 г. была принята Конституция Республики Беларусь (в 1996 г. в неё были внесены изменения). По Конституции Белоруссия является простым унитарным государством. Страна состоит из 6 областей. В областях избираются Советы граждан сроком на 4 года. Вопросам местного самоуправления и управления был посвящен пятый раздел, который во многом содержал те же положения, которые были и в Конституции БССР 1978 г.

К исключительной компетенции Советов Конституция относит следующее:

o утверждение программ экономического и социального развития области, местного бюджета;

o установление местных налогов и сборов;

o управление и распоряжение коммунальной собственностью;

o назначение местных референдумов.

В государстве на местном уровне существует принцип соподчиненности: вышестоящие советы отменяют решения нижестоящих советов.

Конституция закрепляет, что в случае систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства он может быть распущен Советом Республики. Иные основания досрочного прекращения полномочий местных Советов депутатов определяются законом.

Конституционно в Беларуси закреплены основные функции местных Советов: утверждение плана социально-экономического развития, бюджета, местных налогов и сборов, назначение местных референдумов, утверждение порядка распоряжения коммунальной собственностью.

В Конституции Республики Беларусь финансово-экономическим основам самоуправления посвящены некоторые статьи разделов V и VII. Так, ст. 121 раздела V Конституции закрепила, что к исключительной компетенции местных Советов депутатов относятся:

-- утверждение программ  экономического и социального  развития, местных бюджетов и  отчетов об их исполнении;

-- установление в соответствии  с законом местных налогов  и сборов;

-- определение в пределах, установленных законом, порядка  управления и распоряжения коммунальной  собственностью.

Но в ст. 13 Конституции закреплены два вида собственности: государственная и частная, а муниципальная отсутствует.

После принятия Конституции в Закон 1991 г. был внесен ряд изменений: изменилось его название (он стал называться «Закон о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»), получили организационное оформление системы местного управления и самоуправления.

Начало очередному этапу новейшей истории самоуправления положил Указ Президента Республики Беларусь от 19 сентября 1995 г. №383 «О проведении реформы органов местного управления и самоуправления» president.gov.by., которым в городах были ликвидированы районные Советы депутатов и их органы. В п. 2 Указа предписывалось: «Образовать на территории районов в городах местные администрации с правами юридического лица». Они явились правопреемниками исполнительных комитетов районных в городах Советов депутатов. Глава местной администрации и его заместители назначаются председателем вышестоящего исполкома, а другие должностные лица администрации - ее руководителем.

Указом Президента Республики Беларусь от 27 ноября 1995 г. №481 «Об утверждении примерной структуры местных администраций в районах городов» president.gov.by. была утверждена примерная структура местных администраций в районах городов, в состав которых входит руководство, органы по экономическому регулированию и рыночным отношениям; органы по информированию населения и связях с общественностью; органы по развитию социальной сферы; органы жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства; органы по охране прав граждан и организационной работе.

Окончательная конструкция местной власти была установлена Указом Президента Республики Беларусь от 20 ноября 1995 г. №476 president.gov.by. и Указом от 18 марта 1996 г. №105 president.gov.by., которыми утверждались «Положение о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета» и «Положение о председателе районного, городского исполнительного комитета».

С принятием новой редакции Конституции Республики Беларусь в результате референдума от 24 ноября 1996 г. такого рода нормотворческая практика Президента получила уже конституционное подкрепление. Закон 1991 г., изложенный в новой редакции от 10 января 2000 г., практически полностью был приведен в соответствие с нормами Указов. Закон 1991 г. в новой редакции определил систему и экономическую базу местного управления и самоуправления в Республике Беларусь, закрепил основы правового положения органов местного управления и самоуправления, отдельных форм непосредственной демократии. В нем определялись понятия местного управления и самоуправления, система и компетенция органов местного управления и самоуправления, принципы их деятельности, органы территориального местного самоуправления, экономическая основа местного управления и самоуправления, гарантии местного управления и самоуправления.

В июле 2000 г. был принят Закон Республики Беларусь №411-З «О республиканских и местных собраниях» pravo.levonevsky.org., который регламентирует порядок инициирования, созыва, проведения, а также компетенцию республиканских и местных собраний как формы непосредственного участия граждан в управлении делами общества и государств.

Права Советов и исполкомов распоряжаться природными ресурсами закреплены в Кодексе о земле (принят 04.01.1999 г.), Лесном кодексе (принят 14.07.2000 г.), Кодексе о недрах (принят 15.12.1997 г.), Водном кодексе (принят 15.07.1998 г.) и иных актах законодательства.

Принятый 7 декабря 1998 г. Гражданский кодекс Республики Беларусь Гражданский кодекс Республики Беларусь от 7 декабря 1998 г. №218-З // ncpi.gov.by. в части второй ст. 213 установил, что субъектами права государственной собственности являются Республика Беларусь и административно-территориальные единицы, в ст. 215 закрепил деление госсобственности на два вида: республиканскую и коммунальную (собственность административно-территориальных единиц).

Развивалось и законодательство Республики Беларусь о финансово-экономических основах местного самоуправления. Критерии классификации и виды административно-территориальных единиц определяются Законом Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. №154-З «Об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Беларусь» pravo.levonevsky.org..

12 января 2007 г. Президент  Республики Беларусь подписал  Указ №21 «О повышении роли  органов местного управления  и самоуправления в решении  вопросов жизнеобеспечения населения»  president.gov.by. (далее - Указ Президента Республики Беларусь №21), в соответствии с которым были несколько повышены статус органов местного самоуправления, их роль в решении вопросов жизнеобеспечения населения. Указом определен порядок формирования финансово-экономической базы бюджетов первичного уровня. Такой подход обеспечил не только оперативное, но и качественное финансирование мероприятий социального характера, благоустройства населенных пунктов и т.д.

Опыт работы по реализации Указа Президента Республики Беларусь №21 показал: когда первичный уровень власти получил в свое распоряжение ряд доходных источников и, исходя из величины поступлений от них, смог планировать расходы, местные Советы стали более заинтересованно влиять на все стороны жизни вверенной им территории. У них появились возможности материально укрепиться, а также средства для стимулирования органов общественного самоуправления Тишкевич М.Я. Деятельность органов местного управления и самоуправления по связям с общественностью: организационный и функциональный аспекты / Тишкевич М.Я. // Труд. Профсоюзы. Общество. - 2009. - №2. - С. 57..

Следует отметить, что после выхода Указа Президента Республики Беларусь №21, многие вопросы, которые раньше казались нерешаемыми, «сдвинулись с места». В частности, сельские Советы стали освобождаться от несвойственных им функций, когда они пытались заниматься всем - вывозом мусора, ремонтом водопроводных сетей, уличным освещением, содержанием улиц и кладбищ и т.д.

Важным шагом на пути дальнейшего развития местного самоуправления Беларуси стало создание Совета по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республики Национального собрания. Совет по взаимодействию - это структура, которая основана на базе и с участием органов местного самоуправления всех уровней. Вместе с тем это и координационный орган. Он занимается обобщением и внедрением опыта, разработкой единых подходов к той или иной проблеме, доведением до местных органов самоуправления политики государства. Другими словами, Совет по взаимодействию работает «сверху вниз» Парфенчик А.А. Органы местного самоуправления как эффективный элемент системы управления административно-территориальной единицы / А.А. Парфенчик // Теоретико-методологические и прикладные аспекты государственного управления. - Минск: Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 2010. - Ч. 2. - С. 63..

Сегодня деятельность Совета по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь выходит на более высокий уровень. Впервые после получения статуса наблюдателя в Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы Совет по взаимодействию в марте 2009 г. принял участие в пленарном заседании Конгресса местных и региональных властей Совета Европы в Страсбурге. Были определены перспективы сотрудничества Совета по взаимодействию с Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, а также с Ассоциацией агентств местной демократии в целях совершенствования системы местного самоуправления в Республике Беларусь.

Европейский опыт по совершенствованию системы управления на местах очень важен для Беларуси. Кроме того, Беларусь заинтересована в налаживании взаимовыгодных контактов с Конгрессом, в частности, по ключевым вопросам трансграничного сотрудничества Егоров А.В. Решения органов местного управления и самоуправления в типологической характеристике национальной системы права / А.В. Егоров // Вестник Полоцкого государственного университета. - 2010. - №4. - С. 198..

Следующим этапом в повышении эффективности института местного самоуправления в Беларуси стало создание на базе Совета по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республики национальной ассоциации местных и региональных властей. Это также должно способствовать консолидации усилий, направленных на экономическое развитие регионов, поскольку в настоящее время важно повышать самостоятельность, ответственность и инициативность местных органов власти в этой сфере Байков В.М. О совершенствовании системы местного управления и самоуправления и развитии отношений коммунальной собственности в Республике Беларусь: [выступление председателя Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по государственному строительству, местному самоуправлению и регламенту, председателя Постоянной комиссии МПА СНГ по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления В.М. Байкова на семинаре. Санкт-Петербург, 2 декабря 2009 г.] // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. - 2010. - №1. - С. 50..

Итак, в рассматриваемый нами в Беларуси период зародились и получили развитие важные элементы местного самоуправления. Они предусмотрены законодательством страны, которое также совершенствовалось в 1990-2000-е гг.

Глава 2. Законодательное регулирование местного самоуправления Беларуси

2.1 Система органов местного  самоуправления Беларуси по Закону 1991 года

Правовое регулирование местного управления и самоуправления в период 1991 - 2010 гг. в Республике Беларусь осуществлялось нормами, установленными (помимо Конституции Республики Беларусь) Законом 1991 г. В Закон вносились изменения в 1993, 1994, 2000 гг. Законом 1991 г. в Республике Беларусь устанавливалась единая система органов местного управления на всей территории Республики, которая, как было закреплено, состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных комитетов и местных администраций Егорова М.О. Реформирование местного управления и самоуправления как составная часть процесса планирования устойчивого развития // Материалы конференции по устойчивому развитию населенных пунктов и территорий: сборник докладов, Минск, 25-26 ноября 1998 г. - Минск, 1998. - С. 68..