Устав муниципального образования

 Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.     

   Таковы  основные положения, которые должны найти обязательное отражение в  тексте устава любого муниципального образования. Причем, именно в той  логической последовательности, как они указаны в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вместе с тем, в содержании устава того или иного муниципального образования должны быть отражены те исторические и иные местные традиции и особенности, которые характерны для данной территории, ее населения. Это, например, компактное проживание на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и т.д. Более того, федеральный закон представляет право муниципальным образованиям включать в содержание своих уставов другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Однако это должно соответствовать законам РФ и законам субъектов РФ.

     Имея всеобъемлющий характер, устав, тем не менее, не может и не должен детально регулировать все общественные отношения, складывающиеся на территории муниципального образования. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия других муниципальных правовых актов, необходимых для реализации устава. Устав выступает в качестве основы такого рода нормотворчества.

Кроме этого, п. 2 ст. 44 установлено, что  уставом регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Действительно, ряд федеральных законов, в том числе и рассматриваемый Закон N 131-ФЗ, содержат указания на дополнительные вопросы, которые также подлежат уставному регулированию. В частности, ряд требований к регулированию уставом отдельных вопросов содержится в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»²⁰, в Гражданском Кодексе РФ (косвенное указание на акты, определяющие статус органов местного самоуправления, первым в ряду которых стоит устав МО), в Градостроительном Кодексе, а также в значительном числе статей Закона N 131-ФЗ, содержащих еще и детализацию требований ст. 44.

В соответствии с нормами федеральных законов в уставе должны найти отражение следующие вопросы:

- регулирование порядка принятия решения о назначении референдума (в соответствии с ФЗ «Об основных гарантия избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ»);

- порядок назначения собрания граждан по инициативе населения;

- порядок принятия решений о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ;

- численность депутатов представительного органа МСУ;

- срок полномочий Главы местной администрации;

- сроки назначения муниципальных выборов, используемая избирательная система для выборов депутатов представительного органа;

- полномочия органов МСУ, в том числе иные, помимо установленных ст. 17 Закона N 131-ФЗ, полномочия органов местного самоуправления;

- полномочия главы муниципального образования;

- распределение полномочий между органами местного самоуправления;

- порядок формирования органов МСУ, в том числе порядок        формирования контрольного органа;

- иные, помимо установленных ФЗ «Об основных гарантиях         », полномочия избирательных комиссий;

- число членов избирательной комиссии с правом решающего голоса; . порядок деятельности избирательной комиссии МО; . органы местного самоуправления, участвующие в соответствии с ГК РФ в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования, и их полномочия в данных правоотношениях;

- подотчетность и подконтрольность органов и должностных       лиц местного самоуправления;

- дополнительные требования к кандидатам на должность главы администрации (при выборе модели, в которой Глава муниципального образования не является Главой Администрации) ;

- порядок принятия решения о самороспуске представительного органа;

- порядок подписания и обнародования нормативных правовых актов представительного органа;

           В завершение данного вопроса назовем наиболее типичные ошибки, допускаемые при разработке уставов муниципальных образований:

               1.  Не различается статус,  например, города как муниципального образования  с его статусом административного  центра (или столицы) соответствующего субъекта РФ.     

       2. Внутригородское территориальное деление (районы, округа, другие населенные пункты) смешиваются с административно-территориальным делением (устройством),    

   3. Нет четкости в понятии члена муниципального образования. Называются: жители, население, граждане. Тогда как этим статусом обладать могут только граждане РФ, проживающие на территории данного муниципального образования.     

     4. В нарушение федерального закона № 124 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в РФ» в некоторых уставах муниципальных образований устанавливаются дополнительные ограничения пассивного избирательного права граждан при выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований (завышается возрастной ценз, ценз оседлости, то есть времени проживания кандидата на территории муниципального образования, устанавливаются требования к наличию высшего образования, опыта управленческо - хозяйственной деятельности и т.д.)     

      5. Компетенция представительного органа местного самоуправления (в том числе некоторые его исключительные полномочия) незаконно ограничиваются в пользу главы муниципального образования      

  6. Неправомерно устанавливается статус главы муниципального образования (в частности, как председателя представительного органа, руководящего им, и входящего в него в качестве депутата, хотя таковым он не избирался населением     

       7. Нередко компетенция органов местного самоуправления завышается, выходит за рамки действующего законодательства.      

  8. Собрания и сходы граждан как непосредственные формы осуществления населением местного самоуправления необоснованно смешиваются с аналогичными по названию формами осуществления территориального общественного самоуправления на территории муниципального образования (в микрорайонах, жилых кварталах и т.д.)     

   9. В ряде уставов муниципальных образований статус депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления особенно, что касается их социальных гарантий, неприкосновенности и т.п., нередко противоречит федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ.     

    10. В некоторых уставах городов районы в городе, не являющиеся муниципальными образованиями, наделены правом иметь свои местные бюджеты, что противоречит Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».     

 11. Смешивается статус муниципального самоуправления с территориальным общественным самоуправлением населения.     

     12. Вопросы местного референдума и других непосредственных форм осуществления местного самоуправления излагаются в ряде уставов схематично, неконкретно, с нарушением действующего законодательства (например, глава муниципального образования наделяется правом назначения местного референдума и т.п.).     

   13. В ряде уставов заметно увлечение разработчиков изложением вопросов организации работы органов и должностных лиц местного самоуправления, что является прерогативой соответствующих регламентов, а не устава.     

     14. Слишком схематично, неконкретно, без какой - либо связи с тем или иным муниципальным образованием излагаются в уставах вопросы гарантий местного самоуправления, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за свою деятельность.

15. Тексты многих уставов содержат  значительное количество стилистических ошибок и погрешностей, некорректных терминов и слов, что свидетельствует о непрофессионализме их разработчиков²¹.

          Теперь вернемся к уставу г. Новочеркасска. Проанализировав положения Федерального закона, а так же областного закона Ростовской области я пришла к выводу, что Устав г. Новочеркасска включает в себя все обязательные положения, указанные в законодательстве РФ, тут придраться не к чему.  Правда есть одна небольшая погрешность, нарушена логическая последовательность данных положений, но на мой взгляд данная погрешность не очень страшна.

           Что касается типичных ошибок, допускаемых при разработке уставов муниципальных образований, в Уставе г. Новочеркасска я не нашла ярко выраженных ошибок.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 ПОРЯДОК ПРИНЯТИЯ И  ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ УСТАВА  МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ. ВНЕСЕНИЕ  ИЗМЕНЕНИЙ В УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО  ОБРАЗОВАНИЯ.

 

2.1 Порядок принятия устава и внесение изменений и дополнений в Устав муниципального образования.

   Федеральный законодатель определяет способы принятия устава муниципальных образований. Общим правилом устанавливается, что основной документ муниципалитета – устав муниципального образования принимается представительным органом. Только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек, устав муниципального образования принимается населением непосредственно на сходе граждан.

   Федеральный законодатель исключает местный референдум в качестве способа принятия устава муниципального образования. Такой подход представляется оправданным, поскольку принятие по средствам прямого волеизъявления на референдуме сложных по своему содержанию, универсальных по предмету правового регулирования, объемных правовых актов, каковым является устав муниципального образования, нецелесообразно. Устав муниципального образования – «живой» документ, динамично развивающийся правовой акт прямого действия, служащий основой для принятия и издания иных муниципальных правовых актов. При этом устав муниципалитета должен соответствовать имеющемуся (особенно часто в период проведения муниципальной реформы) федеральному законодательству и законодательству субъекта Российской Федерации, а потому требующий постоянного и оперативного изменения и внесения дополнений в его текст.

   Предусмотренная законом процедура рассмотрения и принятия представительным органом устава муниципального образования предполагает проведение публичных слушаний, предварительное обсуждение гражданами проекта этого документа и учет общественного мнения при его принятии. Законодатель устанавливает обязательность опубликования проекта устава и поправок к нему до его рассмотрения и принятия, а также предписывает представительному органу обеспечить участие граждан в его обсуждении.

   Закрепляются гарантии, обеспечивающие участие граждан в обсуждении проекта устава муниципального образования и проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

   Законодатель устанавливает обязательное требование о предварительном официальном опубликовании (обнародовании) проекта устава муниципалитета или поправок к нему не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения соответствующего вопроса.

   Одновременно с опубликованием устава или поправок к нему, законодатель предписывает обнародовать порядок учета предложений и порядок участия граждан в обсуждении проекта, обязанность утвердить которые возлагается на представительный орган муниципального образования.

   Федеральный законодатель определяет, что устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должен приниматься в усложненном по сравнению с иными муниципальными правовыми актами порядке – большинством в две тритии голосов от установленной численности депутатов представительного органа. Эти особые условия к порядку принятия устава муниципального образования и поправок к нему продиктованы особой ролью данного документа в системе муниципальных правовых актов. Требования о необходимости принятия устава квалифицированным (в две тритии голосов) большинством от закрепленной численности депутатского корпуса повышают ответственность представительного органа в принятии таких решений и предполагают максимальную согласованность позиций депутатов при голосовании.

   Под установленной численностью депутатов следует понимать общую численность депутатов представительного органа муниципального образования, определяемую уставом муниципалитета в соответствии с требованиями Федерального закона. Поскольку в Федеральном законе не содержаться требования к процедуре голосования по принятию решений, связанных с принятием устава муниципального образования или внесением в него изменений либо дополнений, то такие условия вправе определить представительный орган муниципального образования или сход граждан в случаях, установленных федеральным законом.

     Ранее вопрос о порядке принятия решений по проекту устава муниципальные образования решали самостоятельно. В большинстве муниципальных образований действовала норма, аналогичная той, которая установлена в настоящее время федеральным законом, — две трети от общего числа депутатов. Однако, например, в Ростове-на-Дону устав считался принятым городской Думой, если за его принятие проголосовали более половины от установленного числа депутатов Думы, а, согласно Уставу муниципального образования «Ломоносовский район Ленинградской области», изменения и дополнения в него могли быть приняты решениями районного собрания, принятыми большинством голосов, не менее трех четвертых избранного числа депутатов.