Управления муниципальной собственностью в современной России

Порядком приватизации имущества, принадлежащего муниципальному образованию «Город Архангельск», для  мэра предусмотрены следующие способы  приватизации муниципального имущества[39]:

. приватизация муниципального  имущества на аукционе (в том  числе продажа акций в процессе  приватизации открытых общества  на специализированном аукционе);

. продажа акций  открытых акционерных обществ,  созданных в процессе приватизации  их работниками;

. выкуп арендованного  муниципального имущества;

. преобразование  муниципальных предприятий в  открытые акционерные общества;

. отчуждение находящихся  в собственности города Архангельска  акций открытых акционерных обществ владельцам муниципальных ценных бумаг;

. другие не запрещённые законом способами.

Итак, мэр города наделён существенными полномочиями по управлению муниципальной собственностью; а если учесть, что им осуществляется общее руководство деятельностью  мэрии и соответствующие решения  данного органа местного самоуправления принимаются на основе принципа единоначалия, то можно с уверенностью говорить о функциях мэра города Архангельска как о самых значительных (в  сравнении с другими субъектами управления муниципальной собственностью).

3. ПРОБЛЕМЫ И НЕКОТОРЫЕ  ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ  УПРАВЛЕНИЯ 
МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В МО «Город Архангельск»

3.1. Экономическая  эффективность управления муниципальной  собственностью

Чтобы оценить деятельность городских властей с точки  зрения её эффективности, необходимо рассмотреть  показатели, характеризующие эту  деятельность. В данной работе за отчётный период возьмём конец 2003 года, с учётом имеющихся в нашем распоряжении материалов.

Наилучшим образом  эффективность использования и  управления муниципальной собственностью отражает такой показатель, как неналоговые  доходы бюджета муниципального образования. Его анализ выявляет две тенденции: во-первых, рост с 2000 по 2003 год неналоговых  доходов (Рис. 
3.1.), во-вторых, их удельный вес относительно общего объёма поступлений в бюджет ещё небольшой и составил в 2003 году 6,65 процентов.

Динамика роста  неналоговых поступлений в бюджет

МО «Город Архангельск» (2000-2003гг.), тыс. рублей

[pic]

Рис. 3.1.

Формирование доходной части городского бюджета от использования  муниципального имущества в 2003 году происходило по следующим основным направлениям[40]:

. доход от сдачи  в аренду объектов муниципального  нежилого фонда

(122775 тыс. рублей);

. доход от сдачи  в аренду земельных участков (41974 тыс. рублей);

. доход от приватизации  и продажи имущества (8425 тыс.  рублей).

То есть 66,52 процента доходов в бюджет по статье «Неналоговые доходы» поступает от сдачи в  аренду объектов муниципального нежилого фонда и 22,74 процента – от аренды земельных участков. За прошедший  год осуществлялась деятельность упорядочению договорных отношений с арендаторами муниципального имущества. Практически  закончена инвентаризация договоров  аренды нежилых помещений. По состоянию  на 1 января 2004 года заключено 1148 договоров[41]. Помимо арендной платы за нежилые  помещения и земельные участки  в городской бюджет в прошлом  году было взыскано за несвоевременную  уплату арендной платы за нежилые  помещения в сумме 1,3 млн. рублей и за аренду земельных участков –  в сумме 0,9 млн. рублей. В то же время, не удалось существенно снизить  величину недоимки по арендной плате, что, очевидно, связано с несовершенством  российского законодательства, которое  не предоставляет достаточных рычагов  воздействия на должников. Но планомерная  работа по взысканию задолженностей через арбитражный суд ведётся: за 2003 год было подано 133 исковых  заявления, связанных с неисполнением  или ненадлежащим исполнением арендаторами условий договоров аренды нежилых  помещений на сумму 2,4 млн. рублей. Также  ведётся работа по взысканию задолженностей по арендной плате за землю в форме заседаний городской комиссии по контролю за поступлением арендной платы. По результатам проведения комиссий взыскано 12,7 млн. рублей. За 2003 год подано 69 исковых заявлений, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением арендаторами условий договоров на сумму 9,5 млн. рублей.

Всё это вполне можно  оценить как эффективное направление  использования объектов муниципальной  собственности города, поскольку  – с одной стороны – объекты  муниципальной собственности находятся  в экономическом обороте, а с  другой – муниципальный бюджет получает определённый объём финансовых поступлений, при этом, как правило, ежегодных. Обеспечение обозначенных поступлений  – задача департамента муниципального имущества мэрии города 
Архангельска. Динамика роста неналоговых поступлений (Рис. 3.1.) свидетельствует о росте эффективности деятельности департамента. В то же время, мы видим сложности, обуславливающие недостаточно эффективное использованию муниципальной собственности.

3.2. Проблемы управления  муниципальной собственностью

Одной из проблем (помимо сложностей с взыскиванием недоимок с арендаторов), препятствующих на современном  этапе результативному использованию  муниципальной собственности, является также упоминаемая выше ветхость жилищного фонда и водопроводно-канализационной  сети города, которые «отвлекают»  на ремонт значительные денежные средства. Например, в г. Архангельске на капитальный ремонт жилищного фонда в 2002 году затрачено 
87,04 млн. рублей[42]. При этом стоит отметить, что данной суммой даже близко не была покрыта вся потребность в капительном ремонте: общая площадь капитально отремонтированных жилых домов составила 7,66 тыс. кв.м. И это при том, что в том же 2002 году общая площадь квартир, относящихся к ветхому и аварийному жилью, составляла 1083,1 тыс. кв.м.[43]

Помимо проблем, препятствующих повышению эффективности использования  городской собственности, существуют проблемы в сфере управления муниципальной  собственностью. Они, по мнению авторов  Концепции управления имуществом муниципального образования «Город Архангельск», возникают в связи со следующим. Предприятия, собственность которым передана муниципальным образованием на праве хозяйственного ведения, управляются 
«единоличным органом управления – его руководителем, взаимоотношения которого с собственником находятся в сфере действия законодательства о труде»[44], которое – в свою очередь – предоставляет руководителям предприятий широкий круг полномочий. В то же время круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определён исчерпывающим образом. Это приводит к «значительным трудностям» применения к ним мер ответственности и, как следствие, к «отсутствию реального стимула улучшать качество управления». В итоге по данному вопросу в Концепции встречаем следующие основные выводы:

. существующая система  управления муниципальными предприятиями  не эффективна и требует реформирования;

. деятельность муниципальных  предприятий, как правило, не  эффективна;

. имеющееся количество  муниципальных унитарных предприятий  не соответствует возможностям  администрации города по управлению  ими и контролю за их деятельностью (на 25 сентября 2001 года в городе было «зарегистрировано 214 муниципальных учреждений и 50 муниципальных унитарных предприятий»[45]).

В связи с последним  пунктом отметим, что, не смотря на поставленные задачи, резкого снижения числа предприятий  и учреждений, которое могло бы дать ощутимый результат, не произошло. Сопоставляя приведённые в работе данные относительно числа муниципальных  предприятий и учреждений за 2001 и 
2003 годы, увидим, что сокращение произошло на 13 и 4 соответственно. Это равноценно может свидетельствовать как о неэффективности работы мэрии по сокращению их числа, так и о том, что органы МСУ и муниципального управления – при имеющемся количестве предприятий и учреждений – стали эффективнее ими управлять и необходимость в резком сокращении их числа отпала. Скорее, второй вариант имеет место быть, поскольку неналоговые поступления в бюджет в 2003 году увеличились более чем в 2 раза по сравнению с 2001 годом (Рис. 3.1.).

Что касается муниципальных  учреждений, то регламентированная правовыми  актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций отсутствует. При этом анализ данных, полученных в результате проведённых проверок, показал, что большое количество учреждений, «которые должны создаваться для осуществления функций некоммерческого характера»[46], использует закреплённое за ними имущество в коммерческих целях. При этом доходы от использования имущества не перечисляются и не учитываются в бюджете.

Таким образом, проблемы (в том числе перечисленные  в предыдущих параграфах) обусловлены, прежде всего, несовершенством законодательства. И это логично, поскольку законодательство Российской Федерации – по сути – призвано создать условия для нормального функционирования всех участников правовых отношений, в том числе в экономической и социальной сферах. А именно здесь и реализуется система управления муниципальной собственностью в отдельно взятом муниципальном образовании. Особенно важной является социальная направленность (общесоциальный характер) муниципальной собственности. Но не только в федеральном законодательстве заключаются проблемы управления муниципальной собственностью, а также очевидна проблема громоздкости и ветхости большого числа объектов муниципальной собственности. В итоге, проблемы использования и управления муниципальной собственностью проявляются в социальной сфере и отражаются на местном сообществе, населении муниципального образования (которое и является собственником).

3.3. Пути повышения  эффективности управления муниципальной  собственностью

Одной из важнейших  задач управления муниципальной  собственностью является также повышение  эффективности управления муниципальной  собственностью как непрерывный  процесс самоанализа, который должен присутствовать в соответствующих  управленческих организациях.

В частности, мэрией города Архангельска совместно с  городским Советом депутатов  в принятой 25 сентября 2001 года Концепции  управления имуществом муниципального образования «Город Архангельск» в  связи со сложившейся ситуацией  в сфере управления муниципальным  имуществом, переданным во владение предприятиям, предлагается механизм управления ими, который предусматривает следующие  меры[47]:

. для оптимизации  количества муниципальных унитарных  предприятий необходимо, чтобы создание  организаций в форме муниципального  предприятия осуществлялось исключительно  в случаях, когда их цели  и задачи не могут быть реализованы  хозяйствующими субъектами иных  организационно-правовых форм;

. установление обязательных  требований представления руководителями  предложений о способе достижения  цели, а также сведений о текущем  и перспективном планировании  финансово- экономических, хозяйственных  и иных результатов деятельности  предприятий и учреждений;

. ужесточение контроля за деятельностью руководителей муниципальных унитарных предприятий и учреждений и самих предприятий и учреждений;

. установление порядка  принятия управленческих решений  при недостижении цели города, невыполнении программы (плана, бизнес- плана). «В частности, при обосновании невозможности достижения цели, выполнения программ могут приниматься решения о реорганизации, ликвидации предприятия, учреждения, о приватизации муниципального имущества»[48] и т.д.

С данными мерами можно не только согласиться как  с обеспечивающими верный подход к исправлению сложившейся ситуации, но и в дополнение к ним следовало бы принять на местном уровне нормативный правовой акт, в соответствии с которым обязательным пунктом

договора (контракта) с руководителем предприятия  будет норма, устанавливающая право  собственника переданного муниципального имущества освобождать данного  руководителя от занимаемой должности  в случае, если результативность деятельности организации не отвечает определённым требованиям, когда на то не было объективных  причин.

В результате, в течение  определённого периода времени  стала бы возможна постепенная и  полная замена работающих сегодня руководителей  предприятий «новыми», с которыми были бы заключены новые договоры. С некоторыми (возможно, большинством) – ввиду накопленного данными  работниками опыта – достаточно перезаключить контракты, не меняя  при этом руководителей персонально.

При этом необходимо больше внимания уделить подготовке управленческих кадров именно в сфере  муниципального управления, давая при  этом специалистам знания не только об общих принципах и закономерностях  управления муниципальным хозяйством, но и применительно к городскому хозяйству МО «Город Архангельск».

Как уже отмечалось ранее, город Архангельск сравнительно крупное муниципальное образование (относительно других населённых пунктов  области). 
Именно поэтому социальная ориентированность, в том числе и в управлении 
(использовании) муниципальной собственности, здесь приобретает особое значение. В этой связи для улучшения взаимодействия местной власти и населения муниципального образования целесообразно использовать опыт, применяемый в г. Челябинске. А именно так называемое управление по «слабым сигналам» населения. «Это специфический и пока мало изученный уровень управленческой деятельности муниципальных властей, касающийся стратегических проблем взаимоотношения муниципальной власти и гражданского сообщества»[49]. Важной особенностью управления по «слабым сигналам» населения является механизм учета и фиксации этих сигналов. В этом плане различают «сильные» и «слабые сигналы» населения. К «сильным сигналам» относятся митинги, акции протеста или неповиновения и т.п. К «слабым сигналам» – состояние общественного мнения горожан, эмоциональный фон повседневной жизни населения, эволюция менталитета горожан и т.п. 
Применительно к МО «Город Архангельск» данную деятельность можно осуществлять в сфере оказания услуг населению муниципальными предприятиями и учреждениями. При этом необходимо принимать предложения населения касательно управления данными организациями, анализировать информацию и – по возможности – внедрять в практику управления городской собственностью рациональные предложения. Работа с населением должна носить периодический характер. Управление по «слабым сигналам» населения даёт возможность городской власти: