Система местного самоуправления в России (XV-XVII вв.)

В результате земской реформы  на многих территориях государства  вместо наместников и волостелей на местном уровне были созданы органы земского самоуправления, действовавшие  на принципах, соответствующих новой  форме правления Русского государства - сословно-представительной монархии. Вместо назначаемых царской властью  кормленщиков, возглавлявших наместничества и волостельства, в соответствии с уставными грамотами земского самоуправления, вводятся выборные земские представители от местных миров, избирались которые всеми категориями населения (за исключением служащего класса) на земских собраниях: волостных и посадских сходах или всеуездных советах.

Свидетельством избрания того или иного лица к земской  службе являлся протокол собрания: избирательный список или выбор, содержащий как перечень присутствовавших на сходе жителей, так и указание на избранных с детализацией полномочий. Протокол выборов отсылался в  Москву в соответствующий финансовый или областной приказ, куда для  утверждения в должности являлись и главы земских ведомств и там приносили торжественную присягу, которая оформлялась "крестоцеловальной записью". Другие члены земской избы к присяге приводились на месте.

Следует отметить, что население  следило, чтобы принцип выборности местных властей приказной администрацией не нарушался, в противном случае на приказных людей подавалась жалоба.

Требования, предъявляемые  к кандидатам на эти должности  не были так строги как к губным властям. Выбор к земским должностям, особенно к главным, предполагал соблюдение имущественного ценза. Поэтому, созданные в ходе реформы органы местного самоуправления, стали формой господства верхушки посадского и крестьянского населения, возглавлявшей земские учреждения.

Сначала на земские должности  избирались бессрочно. Однако, в отличие  от губных властей, своих земских  выборных население всегда могло  переменить. Позднее выборы производились  обычно на год. По окончании срока  службы выборный должен был дать отчет  о своей деятельности, что касалось, прежде всего, должностных лиц, чья  деятельность была связана с финансами. Наряду с отчетом осуществлялась и передача всех дел, документации и  оставшихся в мирской кассе денег.

Центром ведения местных  дел являлась земская изба, иногда называемая судной. Функционировали  земские избы практически повсеместно. Возглавлял земское ведомство обычно земский староста, которому подчинялись  все выборные, входящие в аппарат  земских учреждений. В его компетенцию  входило руководство подчиненными, созыв собраний, председательствование  на них, назначение перевыборов и  обеспечение эффективного функционирования земской избы. Круг полномочий его  определялся в выборных списках, в соответствии с которым он мог выступать по преимуществу в качестве финансового агента, или судебно-полицейского, или и тем и другим одновременно.

Обычно для полицейского управления в волостях и на посадах  главы земского ведомства пользовались старинными властями десятичной системы. Почти повсюду в земских округах  с этой целью выбирался сотский, который выполнял, по преимуществу, полицейские функции, ведая полицией безопасности, в его ведении находилась тюрьма и заключенные. Он присутствует при осмотре и оценке имущества, принимает явки о совершенных  правонарушениях, а также обычно входит в состав судебной коллегии. Через своих агентов, пятидесятских и десятских, обязанности которых были производны от компетенции сотского, (обычно они исполняли отдельные поручения полицейского ведомства, осуществляли следственные действия, докладывали ему обо всем произошедшем в своем десятке, оповещали крестьян обо всех распоряжениях местной власти и т.д.), сотский получал необходимую информацию "о всяких земских делах". Такая двусторонняя связь между местной властью и жителями приводила к тому, что "аппарат сотского доходил до каждого крестьянина волости, десяток, как первичная, вероятно круговой порукой связанная группа, был основой общественной административной жизни волости" [15].

Письменной частью в земской  избе заведовал дьяк. Избрание дьяка  должно было происходить обязательно  на сходе, ведь должность эта в  местном управлении была очень важной. "Владея тайнами грамоты, для многих недоступной. земский дьячок, облекавший решения мирского схода и выборных земских властей в письменную форму, может быть, нередко при формировании и подсказывавший само решение и сходу, и властям, пользовался в волости большим влиянием, связями и авторитетом" [15]. Земский мир поэтому и должен был оказать доверие лицу, занимающему эту должность. Документы, написанные не дьяком доверия не встречали и обычно рассматривались как подложные. За свою службу дьяк получал вознаграждение, размер которого фиксировался в избирательных списках.

Кроме этого, в состав земских  органов могли выбираться денежные сборщики, сторожа, доводчики и др. Кроме постоянного штата земской  избы собрание выбирало своих представителей на временные должности, вводимые для  решения определенного вопроса, после чего ликвидировались. Временный  характер носила, например, должность  посыльщика, выбирался который чаще всего для пересылки мирских ходатайств в Москву. Или, в случае недостатка денежных средств для уплаты налогов или для местного хозяйства, мир иногда прибегал к займам, для чего избирались уполномоченные, которые должны были найти кредитора и заключить с ним от имени избирателей договор займа.

Выборность должностных  лиц органов местного самоуправления, необходимость принятия совместных решений по наиболее важным вопросам предполагали регулярные волостные, посадские  сходы (съезды, советы), являвшиеся высшими  органами управления самоуправляющейся  единицы.

Одной из главных забот  земского мира было обеспечение исправной  уплаты налогов и обеспечение  финансовых потребностей самой волости. Разверстка причитающихся с округа платежей была непростым делом, затрагивающим  интересы каждого землевладельца. Поэтому  важной задачей мирского схода являлась раскладка налогов и местных  сборов, причем, сходы собиравшиеся по этим вопросам, были наиболее частным явлением.

Происходила она, как правило, поэтапно. Сначала на земском собрании избирались специальные выборные комиссии, имеющие своей целью выяснение  точного экономического положения  каждого тяглеца. Затем, уже на самом  сходе жителей, в соответствии с  принятым принципом раскладки производилась  разверстка платежей по каждому землевладельцу. Причем, оценка имущественного положения произведенная комиссией, на сходе могла быть изменена. Такой демократический принцип раскладки платежей в определенной степени гарантировал от явных злоупотреблений, а также обеспечивал точность исходных для обложения данных. Решение схода, занесенное в протокол, было обязательным для населения. Произведенное на сходе обложение не подлежало пересмотру. Иногда в отношении не явившихся на столь важное мероприятие лиц, волостной или посадский мир даже производил раскладку платежей "по усмотрению мира", и в случае недовольства произведенной разверсткой отсутствовавший на сходе лишался права на ее пересмотр. При этом к окладу такого нерадивого тяглеца по усмотрению мира могла быть сделана "надбавка", что являлось своего рода наказанием за уклонение от выполнения обязанностей по явке на собрания.

Следующей важной функцией схода в финансовой области было осуществление контроля за расходованием денежных средств выборными властями, что реализовывалось посредством финансовых отчетов земских должностных лиц перед населением. Для того, чтобы отчитаться перед миром, земские власти фиксировали все произведенные за период службы расходы, отмечая и доходную часть, ведя приходно-расходные книги, а также составляя и другие оправдательные документы: заемные кабалы, издержечные росписи, мировые записи и др. Если за период деятельности финансового агента сумма, израсходованная им, превышала расходы, подтвержденные оправдательными документами, то на него производился денежный начет, который необходимо было вернуть в местный бюджет. И только после этого считалось, что должностное лицо с миром полностью рассчиталось.

Однако на практике все  происходило не так гладко, как  это было предусмотрено земскими документами. Часто счет сопровождался  трениями и конфликтами: то земские  власти уклонялись от финансового отчета, то само население не спешило с  ним. Что, в свою очередь, порождало  многочисленные иски как населения  к выборным, так и последних к населению. За содействием обе стороны часто обращались к правительственной власти, которая вынуждена была реагировать на допущенные нарушения и давать соответствующие указания конфликтующим сторонам, или создавать специальные ревизионные комиссии.

Одной из важных сфер деятельности мирских советов было составление  коллективных челобитных, являвшихся еще одним, помимо судебного, средством  защиты прав и интересов земского мира. Волостное и всеуездное земство довольно часто обращаются за содействием к царской власти по самым различным вопросам. При этом в одних случаях ходатайства пишутся от имени всех жителей уезда, волости, в других - составляются земскими властями, действующими по поручению населения. Иногда прошение подавалось от группы волостей. Основным содержанием волостных и всеуездных ходатайств являлись просьбы, связанные с послаблением налогового гнета, с возмещением затрат, понесенных населением на казенные нужды, о выдаче ссуд из государственной казны на мирские расходы, и конечно же, жалобы на неправильные действия как правительственных должностных лиц, так и местных.

Главной задачей земских  выборных органов было обеспечение  исправности уплаты населением государственных  налогов. В связи с чем земскими властями осуществлялись раскладка, сбор и доставка в Москву всех собранных податей, которые ранее платились кормленщикам.

Помимо денежных сборов на государственные нужды, у каждого  земского мира были денежные траты  и на собственные "мирские издержки", которые условно можно разделить  на две группы: во-первых, издержки, связанные с собственными расходами  земского округа, направляемые на общие  нужды материального и духовного  характера; во-вторых, это средства, направляемые на содержание представителей центральной власти, а также на выполнение различных служб, возлагаемых  правительством. Прежде всего, немаловажной статьей расхода являлось содержание земской избы и ее аппарата. Здесь можно отметить затраты на оплату некоторых земских выборных (судей, старост, трапезников, дьяков), содержание зданий, находившихся под присмотром выборных властей: земских и судных изб, городских и волостных тюрем. Путем самообложения покрывались издержки по созыву волостного схода, рассылка повесток его членам, содержанию земской канцелярии. Кроме этого, значительная часть бюджета расходовалась местной администрацией на оплату разъездов своих представителей по разным делам в отдаленные районы и в Москву. Сообща несла волость расходы и по судебным делам. Часть средств шла на удовлетворение духовных потребностей жителей: постройку церкви, монастыря, наем священнослужителя. Владение общими земельными угодьями, промыслами, также часто приводило к денежным затратам мира на выплаты за снятые на оброк у казны земли, или на покрытие расходов, связанных с организацией коллективных промыслов. Помимо этого, большая часть мирских денег шла на государственные нужды, являясь как бы дополнением казенного тягла: оплата подвод для приезжающих представителей казенной администрации, и их содержание, гласные и негласные подарки и подношения приказным людям и другим мелким чинам, средства, связанные с выполнением натуральных государственных повинностей и т.д.

Земские органы рассматривались  правительством как "гибкое орудие" взимания налогов с населения, так  как недобор податей выборными  старостами должен был покрываться  за счет собственных средств. Подать налагалась на земский округ в  целом, а не на каждый двор в отдельности, что обеспечивало большую исправность  платежа.

Помимо сбора и уплаты налогов выборные осуществляли надзор за общественным порядком в округе. Полицейскими функциями в той  или иной степени наделялись практически  все органы управления (наместники и волостели, губные власти, приказные  люди). Не являлись в этом плане исключением  и земские учреждения. При этом объем полномочий местных администраторов  в данной сфере в разных самоуправляющихся  округах был неодинаков. Компетенция  земских органов в тех местностях где не было губной организации, охватывала и сферу деятельности губных властей, и была поэтому намного шире полномочий земских должностных лиц, действовавших на своей территории совместно с губными.

Следующей важной обязанностью новых властей было пересечение  изготовления населением спиртных напитков на продажу и содержание корчм. В случае нарушения этого запрета земским властям предписывалось брать с виновных штрафы. Изготовление спиртных напитков разрешалось только по праздникам, поминкам и только после получения разрешения у старосты.

Однако не только финансовые и полицейские дела находились в  ведении земских властей. Традиционно, значительное место в деятельности всех местных органов, в том числе  и земских, занимало осуществление  административно-хозяйственных функций. Совместное владение принадлежащими всей волости и посаду землями и  угодьями, необходимость общего участия  в различных хозяйственных операциях требовали регулирования поземельных и хозяйственных отношений, что и было поручено новым выборным.

Регулировали местные  власти и использование пахотной земли, лугов, лесов, выгонов, рыбных ловель и других угодий, находившихся в  совместном пользовании, нередко организуя  их коллективную эксплуатацию и выступая в этом случае в роли организаторов  промыслов. Часто волостью осуществлялось совместное использование рыбных ловель. Волость представляла собой промысловую  артель при организующей роли земской  власти, распределяющей обязанности  между волошанами и наблюдающей за соблюдением общих правил. Подобный надзор осуществлялся и за охотничьими угодьями, через регулирование промысловой деятельности местных жителей.

Кроме этого, на население  посадов, волостей было возложено отправление  повинностей, связанных с обеспечением государственных нужд, распределение  которых по волостям и уездам происходило  в зависимости от их географического  положения.