Система местного самоуправления в России (XV-XVII вв.)

Срок службы старост определен  не был, и служили они бессрочно. Выбранных старост запрещалось  смещать с должности, некоторые  старосты занимали должность по году, некоторые по четыре, по десять и  даже 30 лет. Неограниченность сроков приводила  к тому, что должности на много лет закреплялись за определенными лицами. Сменить старосту само земство не могло, несмотря на то, что оно его выбрало. Причем, даже жалобы на многочисленные злоупотребления не всегда влекли к отставке выборных. Правительство ревностно охраняло авторитет губных старост, которые проводили в жизнь карательную политику государства, и не давало их в обиду, особенно если функции по борьбе с разбоями старосты выполняли хорошо.

Неопределенность сроков пребывания в должности, возможность  замены губного старосты только в  том случае, если центральная власть признает это необходимым, отсутствие действенного механизма контроля, подобно  тому, который был над наместническими  органами (регулярная отчетность, ежегодная  сменяемость), имели своим следствием то, что губной староста становился все в более и более автономное положение по отношению к населению  подведомственного ему округа, а  также приводили к отрыву губного аппарата от местного общества и росту противостояния между населением и губными властями.

Такие условия создавали  благоприятную почву для сосредоточения в руках губных старост огромной власти и возможных злоупотреблений, чему местное общество могло воспрепятствовать только написав челобитную. Источники сохранили сведения о многочисленных жалобах местного населения на старост, злоупотреблявших своим положением, в связи с чем в челобитных содержались просьбы об их отставке. Несмотря на то, что многочисленные челобитья не могли проходить незамеченными, центральная власть все же редко удовлетворяла просьбы населения, и губные старосты продолжали оставаться у дел, пока правительство не считало нужным назначить перевыборы.

Обобщая все вышесказанное, необходимо отметить, что рассматривать  должность губного старосты как  малопрестижную и невыгодную не совсем верно. Следует обратить внимание на фактическое положение главы губного ведомства. Отсутствие вознаграждения за выполнение обязанностей в этой должности, а также очень суровые наказания, грозящие старостам в случае ненадлежащего несения службы, не меняли действительного его положения в местном управлении. Из-за отсутствия вознаграждения, выборные, естественно, старались вознаградить себя сами, злоупотребляя своим положением и получая "посулы и поминки", что, очевидно, негласно допускалось и рассматривалось центральной властью в качестве своеобразной платы за службу. Видимо, поэтому, правительство, зная о многочисленных злоупотреблениях и взяточничестве губных старост, не спешило снимать их с должности и привлекать к ответственности.

Исполнительным аппаратом  при губном старосте была губная изба, которая являлась своего рода местным  присутственным учреждением, в состав которой помимо старосты входили  также губные целовальники, дьяки, тюремные сторожа, биричи, палачи. При губной избе находились также городские или сельские полицейские власти: сотские, пятидесятские и десятские.

Вторым лицом в губном аппарате был губной целовальник, выбирался  который только сошными людьми: посадскими и крестьянами. Представляется значимым тот факт, что если вначале целовальники избирались из местного посадского и  крестьянского населения, то в связи  с дальнейшим ростом монастырского  и церковного землевладения повинность в виде выбора целовальников распространяется на все категории крестьянства, в  том числе и на принадлежащих монастырям и церквям. Выбирать в губные целовальники предписывалось "людей добрых, и животом прожиточных, которых бы такое дело стало", но грамотности от них не требовалось. Иногда вместо выбора целовальника местные жители нанимали его. Число целовальников было различно и зависело от величины округа, от сложившейся практики, от указаний правительства. Избирались целовальники сначала бессрочно (случалось, служба их продолжалась по 5, 10 и более лет), позднее общим правилом становится исполнение ими функций в течение одного года, запрещая тем самым долголетнюю службу в этой должности.

Важно отметить, что уже  в законодательном порядке правительство  требует выбирать новых целовальников  до окончания срока службы их предшественников. Делалось это, вероятно, для того, чтобы  губная изба не оставалась на некоторое  время без целовальника. Если губной целовальник служил по выбору, то он получал за свою службу материальное вознаграждение, называемое "подмогой". Размер материального вознаграждения не был одинаков для целовальников разных губ и определялся самими избирателями.

Письменной частью в губной избе заведовал губной дьяк, или  подьячий, являвшийся далеко не второстепенной фигурой в аппарате губного ведомства. Необходимым условием для занятия  этой должности служил определенный уровень грамотности. Занимали должность  дьяка либо по выбору, либо по найму. Лицам, занимающим эту должность, предоставлялось  определенные льготы. Так, дворы губных дьяков относились к числу нетяглых, кроме этого, дьяк за выполняемую работу так же, как и целовальник, получал вознаграждение.

Специально для надзора  за заключенными нанимались или выбирались в губную избу тюремные сторожа, в  выборе которых участвовали только сошные люди. Также в состав губной избы входили палач и глашатай.

При губной избе находились также прежние сельские или городские  полицейские власти: сотские, пятидесятские и десятские, являвшиеся низшими выборными лицами в ведомстве. Выбирались они самими жителями и приводились к присяге губными старостами. Сотские заведовали полицией над сотней дворов, пятидесятские и десятские были подчинены сотским и возглавляли: первые - 50 дворов, вторые - 10 дворов. Перечисленным выборным предписывалось преследовать разбойников и татей, наблюдать за приезжими, а также выполнять и другие обязанности полицейского характера. Что же касается численности выборных, то законодатель не устанавливает определенное их число в каждом округе, а только указывает, что в основу должен быть взят количественный принцип (количество дворов в волости или в городе).

Важное место в деятельности губных властей занимало осуществление  судебных функций. Их компетенция в данной сфере на протяжении всего изучаемого перехода на оставалось неизменной и постоянно подвергалась определенным коррективам в сторону расширения и уточнения полномочий, так как с появлением новых выборных органов прежние органы местного управления - наместники и волостели - продолжали существовать и наряду с управлением осуществлять судебные функции, которые законодатель постепенно сужал путем изъятия из ведения кормленщиков ряда дел и передачи их на рассмотрение губным старостам. Первоначально компетенция губных органов в судебной сфере была чрезвычайно узкой и ограничивалась рассмотрением только дел о разбоях. Между тем, центральная власть постепенно расширяет круг дел подведомственных новым местным властям, отчетливо проводя линию на укрепление новых органов в системе местного управления Русского государства. Определенная неразграниченность полномочий старых и новых институтов управления приводила к тому, что иногда должностные лица этих ведомств "вступались" в дела друг друга, что мешало нормальному функционированию двух властей в данной сфере. Однако, со временем, в ведение губных органов правительство передает наиболее важные дела, при этом, объем полномочий новых органов в судебной сфере постоянно расширяется за счет ограничения компетенции наместников и передачи в ведение губных старост сначала дел о разбоях, затем о татях, душегубстве, а также ряда гражданских дел.

Важно подчеркнуть, что губные старосты призваны были не только вести  на местном уровне борьбу с преступными  элементами, но и пресекать любые  антифеодальные выступления крестьян и посадских низов, которые центральной  властью также рассматривались  как "грабеж" и "разбой", посягающие на феодальную собственность и представляющие угрозу дальнейшему развитию феодального  государства.

Создавая губную организацию, правительство ставило целью  перед новыми органами не только ведение  следствия и расправы над преступниками, но и предупреждение преступлений. Огромный рост преступности, о котором  говорят памятники первой половины XVI века, требовал особых органов для  охраны общественного порядка и  предупреждения преступлений, а между  тем учреждения, которое вело бы постоянную и эффективную борьбу с "лихими людьми" и в то же время  было бы наделено полномочиями, позволявшими предупреждать преступления, не было. У предшественников губных старост - наместников и волостелей не имелось  в арсенале ни средств предупреждения "лихих дел", ни заинтересованности в этом. Пошлины, поступавшие в пользу кормленщика за совершение тяжких преступлений, составляли важнейший источник дохода этого должностного лица, что побуждало его не предупреждать "лихо", а разыскивать и карать преступников, взимая при этом пошлины.

Задачей же губных органов  наряду с расправой над преступникам, становится предупреждение "лихих дел", при этом законодатель за недостаточное рвение в осуществлении этой деятельности грозит губным властям наказанием. Кроме этого, большое значение как для предупреждения преступлений, так и для обнаружения "лихих людей" имела так называемая "явка пришлых", то есть надзор за всеми приезжими в губу людьми и выявления среди них неблагонадежных элементов. Впервые в истории русского законодательства таким способом вводится регистрация населения в случае его передвижения.

Итак, анализ источников позволяет  сделать вывод, что законодательными актами в совокупности достаточно четко  определялись полицейские функции  губных органов, призванных обеспечить защиту феодальной собственности от нарушителей и охрану правопорядка на подведомственной территории.

Огромное влияние на проведение мероприятий по реформе местного управления (и, в частности, губной реформы) оказал процесс создания на рубеже XV-XVI в. в. единого Русского государства, с единой государственной территорией без внутренних границ, а также более интенсивное развитие закрепостительного процесса и, как следствие последнего, роста антифеодальных выступлений. В этих новых условиях прежние органы местного управления - наместники и волостели - не могли эффективно выполнять функции по борьбе с "лихими людьми", преследовать их в отдаленных районах. Сфера деятельности кормленщика как бы замыкалась границами подведомственной территории. В силу этого возникла необходимость создания карательных органов, с тем чтобы они могли бы вести более эффективно сыск и расправу над "лихими людьми", наделенных для этого достаточно широкими полномочиями.

Также губные старосты принимали  участие в решении поместных  опросов, производили сдачу в  аренду земельных наделов сенокосов, проводили размежевание земель, отделы рыбных ловель и т.д. Возлагая эту  обязанность на губных старост, правительство  стремилось таким образом воспрепятствовать  опустошению земель, обязывая в тоже время старост сообщать правительству  о таких пустых местах и о причинах их запустения. Невыполнение этих предписаний  губными властями влекло возмещение старостами убытков казне, равных сумме  несобранных с этих земель налогов.

Однако компетенция губных учреждений не ограничивалась рассмотренными выше функциями. Возлагалось на губные органы осуществление и нотариальных действий.

Грамотность возглавлявших  губное ведомство старост, а также  принадлежность их в основном к боярству и детям боярским давали им преимущество в деле засвидетельствования актов, а также свидетельствовали о  высоком статусе этих должностных  лиц на местном уровне. Как лицо, возглавляющее губную избу, староста занимался комплектованием ее аппарата: назначал и проводил выборы и перевыборы губных целовальников, тюремных сторожей, и других лиц губного аппарата. Для содержания выборных лиц, входящих в состав губного аппарата, староста организовывал сбор, распределение  и хранение денег на "подмогу" губным целовальникам, биричу, тюремным сторожам, а также осуществлял сбор с населения денег на тюремное строение и другие тюремные расходы. Кроме этого, губные органы по указанию центральной власти занимались иногда переписью населения, заведовали городской артиллерией, осуществляли сборы стрелецких и ямских денег, а также выполняли и другие правительственные распоряжения.

Несмотря, на постепенное  расширение функций губных органов, полицейская деятельность губных властей  оставалась наиболее важной. Новые  выборные учреждения в административной области действовали совершенно на иных принципах, чем наместники и  волостели, и, для успешного выполнения полицейских функций и предупреждения возможных нарушений общественного порядка, они были наделены соответствующими средствами и полномочиями и должны были тесно сотрудничать друг с другом.

Центральная власть уделяла  большое внимание вопросам совершенствования  указанной деятельности губных органов, уточняя и дополняя полномочия старост, вменяя им в обязанность осуществление на местах регистрации приезжих, а также производства всяких обысков и получения сведений о "всяких иных делах", что по существу превращало губные учреждения в важный институт уголовного розыска и блюстителя феодального порядка, в "государево око" на местах.

Характерной чертой системы  местного управления на протяжении изучаемого периода являлось тесное переплетение административной и судебной деятельности, когда, выполняя свои обязанности по управлению подведомственной территорией, должностное лицо одновременно осуществляло и разбор судебных тяжб.

Сам факт появления губных органов на местном уровне не означал  автоматической ликвидации прежних - наместников  и волостелей, что привело к  конкуренции их в судебной сфере. Эту неопределенность законодатель стремиться устранить, детализируя  полномочия местных властей в  данной области, а также более  четко определяя круг дел, подведомственных каждому органу. Ограничивая компетенцию  кормленщиков в судебной сфере, и  изымая из их ведения рассмотрение наиболее важных дел, законодатель передает их губным властям.

Рост значения в местном  управление с середины XVI века губных органов и возложения на них осуществления  нотариальных действий, а также решение  ими вопросов по организации работы губного ведомства, наряду с указанными административными, судебными и  хозяйственными функциями, очень скоро  превратили губные органы в наиболее важный и приемлемый, с точки зрения центральной власти, инструмент местного управления.

2.3 Организация и функциональная  характеристика земских органов

Мероприятия центральной  власти по реформированию системы местного управления: ограничение власти наместников  и волостелей, усиление контроля над  ними со стороны местного общества посредством введения института "лучших людей", а затем и появление  губных учреждений, послужили своего рода подготовительными мероприятиями  для ликвидации кормлений на территории всего государства и проведению одного из крупнейших преобразований в период правления Ивана Грозного - земской реформы.