Система местного самоуправления в России (XV-XVII вв.)

Таким образом, в результате этих перемен к середине XVI в. от когда-то великих кормлений остались жалкие остатки. Возникнув как аппарат  великокняжеского управления на местах, наместники и волостели сыграли  важную роль в процессе борьбы великокняжеской  власти против феодальной раздробленности, за создание централизованного государства. Однако эта прогрессивная роль себя вскоре исчерпала, и наместничье  управление по мере укрепления централизованного  государства оказалось во все  растущем противоречии с центральной государственной властью.

 
2. Правовой статус  органов местного самоуправления  России В XVI - XVII вв. 2.1 Причины введения губного и земского управления

Обнаружившаяся несостоятельность  системы наместничьего управления, отсутствие положительных результатов  ее реформирования сделали особо  актуальным вопрос о необходимости  коренных преобразований в местном  управлении, о создании новых органов, способных эффективно решать на местном  уровне стоящие перед государством задачи.

Московское правительство  в это время осаждалось частыми  жалобами со стороны населения городов  и волостей на злоупотребления кормленщиков, которые вымогали поборы с населения  сверх положенных, произвольно увеличивали  размеры штрафов, хватали невиновных и вступали в сговор с настоящими разбойниками. Это происходило, несмотря на предпринятые центральной властью  законодательные меры по обузданию  своеволия местных управителей. И хотя жаловаться в Москву для  земского общества было очень дорого и хлопотно, поток челобитий о  смене или, вообще, об отмене кормленщиков не уменьшался.

Просьбы эти не прошли незамеченными. Учредительные части земских и губных грамот, излагающие причины реформы местных органов управления, в качестве одной из них указывают именно на столкновение интересов местных жителей и интересов должностных лиц наместничьего управления. Кроме того, в грамотах 50-х годов XVI в. впервые в качестве причины земской реформы называются и жалобы самих кормленщиков на неудобства и конфликты с местными жителями. Столкновение интересов наместников и населения приводили к дезорганизации местного управления.

Процессы централизации  Русского государства, централизации  государственного управления сопровождались усилением эксплуатации. Разорение  крестьян от все возрастающих налогов, от вымогательства и насилия представителей великокняжеской власти приводили к обнищанию феодально-зависимого населения. Одной из форм скрытого протеста против возрастающей эксплуатации было массовое бегство крестьян от старых владельцев в поисках лучших условий жизни, что особенно было характерно для центральных районов страны, откуда крестьяне бежали на юг, юго-восток, восток.

Следствием обострения социальных противоречий в обществе явился рост преступности, так как помимо подчинения у феодально-зависимого населения  был еще один выход - встать на путь прямого сопротивления и присоединиться к многочисленным шайкам разбойников. Резко увеличилось число открытых покушений на жизнь и имущество  феодалов. Сведения летописей и грамот о "великих разбоях" не были преувеличением и отражали реальную ситуацию в стране накануне реформ [8, стр.283-284].

Столкновение интересов  наместников и населения, неспособность  местной власти справиться с разбоями, подавить движение народных масс, защитить интересы господствующего класса и  обеспечить эффективное управление на местном уровне начинают осознаваться многими представителями господствующего  класса. В острой полемической форме  политико-юридическая проблематика, связанная с решением вопросов о  верховной власти, ее полномочиях  и способах реализации начинает подниматься  в публицистике середины XVI столетия. В этот период особое распространение  получают теории, связывающие преодоление социально-политического кризиса с "советной" формой организации властно-управленческого аппарата. Наиболее дальновидные идеологи боярства понимают, что наместничье управление изжило себя. Эта мысль ярко проходит через произведения Максима Грека, в которых значительное внимание уделяется разоблачению пороков существующих местных учреждений. В "Слове на лихоимствующих", написанном около 1537 г. он, осуждая преступления властей, неправедный суд, служебные злоупотребления наместников и волостелей, идейно обосновывает необходимость проведения губной реформы, которая нанесла бы удар по сохранившейся еще от периода феодальной раздробленности системы местного управления. Возвышая голос в интересах крепнущего дворянства, призывая царскую власть к соблюдению интересов духовенства, боярства и дворянства, М. Грек поддерживает политику Избранной рады, мероприятия которой, по его мнению, вели к всеобщему согласию [11, стр.151-158]. Таким образом, все симпатии идеолога боярства находятся на стороне монархии, ограниченной сословно-представительными учреждениями.

Дальнейшее развитие идея сословного представительства получает в дворянской публицистике И.С. Пересветова. В своей знаменитой "Большой челобитной", выступая против беззакония в деятельности кормленщиков и критикуя их, с целью изложения своей реформаторской мысли, автор обращается к опыту Магмет-султана и считает, что для устранения беззакония в судебной деятельности, её следует организовать так, чтобы судьи "не искушалися неправо судить, были бы контролируемы в своей деятельности и несли бы суровое наказание за суд по мзде. Симпатизируя возвышающемуся дворянству-"воинникам", на которых, по его мнению, должна опираться центральная власть, И.С. Пересветов предлагает в связи с этим поменять наместничью технику взимания налогов на сбор их со всего царства в государственную казну, и, уже в централизованном порядке выдавать вознаграждение и (прежде всего) жаловать преданных царю воинов. [8, стр.227]

Таким образом, мысль о  необходимости советного начала в организации власти, возможности стабилизации социально-политической жизни государства только при участии сословных групп в осуществлении власти в центре и на местах получала поддержку в обществе, наиболее дальновидные представители которого особенно ясно начали осознавать это в 30-40 г. г. XVI века. Отмена управления кормленщиков была связана не только и не столько с ростом злоупотреблений как таковых именно в эти два десятилетия, а с изменением к ним отношения. И действительно, если раньше на служебные нарушения местной, да и центральной администрации не смотрели как на "грех", то уже в изучаемый период злоупотребления и "неправедный суд" начинают рассматриваться как явления, наносящие вред государству. Таким образом, наместничьи органы, просуществовавшие длительное время, стали давать сбои и мероприятия по их упорядочению ощутимых результатов не принесли. Дальнейшее развитие Русского государства было невозможно без преодоления пережитков феодальной раздробленности в местном управлении. Нужны были меры по расширению местной инициативы, "оживлению общинного духа" и реализации советного начала в организации властно-управленческого аппарата.

В условиях общего кризиса  местных учреждений, дворянство, будучи заинтересованным в создании государственного аппарата, который был бы надежным защитником его классовых интересов  и в состоянии был бы вести  решительную борьбу с посягательствами на феодальную собственность, потребовало  реорганизации системы наместничьего  управления. В то же время и центральной  власти необходимо было заручиться поддержкой верхушки крестьянского и посадского населения, а также привлечь на свою сторону широкие слои дворянства, уже являвшегося единственной силой, способной обеспечить защиту классовых  интересов феодалов. Перед правительством стояла задача реформировать местные  органы как учреждения, которые не только обеспечивали подчинения местных  обществ правительству, но и непосредственно связывали их в единый государственный организм.

Реформами Ивана Грозного выборное начало было вызвано к жизни. Многочисленные источники свидетельствуют  о том, что и до государственных  преобразований середины XVI в. крестьянством, особенно северных областей Русского государства, избирались старосты, сотские, десятские. Даже после введения наместничьего  управления выборные власти продолжали существовать, конечно же, не подменяя кормленщиков, а осуществляя в  основном функции по сбору налогов  или наблюдению за правильным использованием угодий, находившихся в общем владении волости.

Роль общественного элемента в местном управлении была значительно  усилена в результате мероприятий  правительства по реорганизации  наместничьих органов через введение института "лучших людей". Точная регламентация прав и обязанностей земских представителей позволяла  контролировать судебную деятельность наместников "снизу". В силу чего, оценивая преобразования середины XVI века, можно говорить, что центральная  власть, упраздняя наместников и  волостелей, использовала при учреждении новой системы местного управления некоторые элементы уже существовавшей организации внутреннего общинного  управления, расширив круг выборных властей  и возложив на них выполнение новых  обязанностей. Опыт земского представительства, живший сначала в обычаях, а затем  закрепленный в грамотах наместничьего  управления, с довольно существенными  изменениями был положен в  основу впервые учреждаемых в Русском государстве органов местного самоуправления.

Отмена наместничества должна была повлечь за собой активизацию  деятельности ранее существовавших выборных представителей от общества, в связи с возложением на них  задач, ранее выполнявшихся кормленщиками, что должно было повлечь увеличение и усложнение выборного аппарата. Многочисленные упоминания о ходатайствах посадских и крестьянских миров, служивших живой связью между  населением и центральной властью, посредством которой правительство  узнавало о настроениях общества, указания грамот на жалобы населения, как одну из причин введения новых  органов самоуправления, подтверждают мысль о том, что губная и земская  реформы шли "снизу". Именно в  недрах самого общества, уже имевшего опыт внутреннего самоуправления, и  зародилась идея построения местных  органов на сословно-представительных началах.

Осознавая необходимость  реформирования системы местного управления, правительство, осуществляя мероприятия  в этой области, проводит сначала  губную, а затем и земскую реформы.

2.2 Формирование и деятельность  губных учреждений

Возникшие в ходе преобразований 30-40-х г. г. XVI в. органы губного самоуправления стали важным звеном местного самоуправления вплоть до конца XVII в., сосредоточив в  своих руках всю полноту власти по управлению подведомственной территорией. Возглавлял губное ведомство губной староста. Центральная власть, возлагая на старост всю ответственность  за проведение карательной политики на местном уровне, вводит определенные цензовые ограничения для занятия  этой должности, которые могут быть сведены к следующим: социальная принадлежность, имущественный ценз и ценз грамотности.

Государство не допускало  занятия должности губного старосты представителями из низших категорий  населения, так как она имела  и государственное значение. В  основе избрания лежал классовый  принцип: в старосты избирались из той  группы господствующего класса, на которую в первую очередь опиралось  правительство в своей борьбе за укрепление централизованного государства - детей боярских и дворян.

Следующим необходимым условием, для избрания на должность была "прожиточность", т.е. обладание определенным материальным достатком. В документах XVI в. говорилось, что губным старостой должен быть состоятельный и грамотный дворянин.

Необходимо отметить, что  в отличие от кормленщиков, которым  за службу в качестве местных управителей  жалованье непосредственно из государственной  казны не выплачивалось, а Уставными  грамотами предоставлено было право "кормиться" за счет местного населения, глава губного ведомства отправлял свои обязанности безвозмездно, так как получение им жалованья за службу законодательством не предусматривалось. Хотя другие выборные: целовальники, сторожа, биричи, получали за службу особое материальное вознаграждение, называемое "подмогой". Не было предусмотрено законодателем даже какого-либо поощрения старосте за добросовестное выполнение своих обязанностей, как это было в отношении земских старост. Не случайно, поэтому, в губных грамотах постоянно указывается на необходимость соблюдения требования о "прожиточности" претендента в губные старосты.

Основным принципом формирования губных учреждений был принцип выборности представителей от местного общества, как наиболее соответствующий духу складывающейся в России сословно-представительной монархии. Однако при утверждении  на должность главы губного ведомства  иногда допускались отступления  от выборного начала. Например, назначались  старосты в северные города в силу отсутствия там служилых людей и  преобладания черных земель. Иди, если результаты выборов не удовлетворяли правительство, то центральная власть сама вмешивалась в это дело и предписывала назначить губного старосту без выборов, то есть губная грамота давалась частному лицу - боярину, владельцу земель, и ему принадлежало право назначения губного старосты, причем, занять эту должность мог в этом случае кто-либо из людей, служащих частному вотчиннику, например его приказчик. Таким образом, свобода выбора губного старосты населением территории, находящейся в частных владениях, была резко ограничена волеизъявлением владельца, на чье имя была выдана грамота.

Если занимать должность  губного старосты могли представители  не от всех групп населения, то в  его выборах должно было участвовать  все население округа: дворяне, дети боярские, все духовные власти, посадские  люди и крестьяне. Таким образом, в состав выборщиков могли входить  все категории населения, хотя в  некоторых округах имелись свои особенности. Производились выборы обычно посословно: каждая социальная группа выбирала своих представителей, которые и принимали окончательное  решение об избрании того или иного  лица к губному делу.

Выбирались в губные старосты в основном жители того же округа, однако если в губном округе не было лиц, пригодных  для избрания на должность губного  старосты (из-за несоответствия цензовым ограничениям или вообще из-за отсутствия в округе дворян или детей боярских) правительство вполне могло назначить  человека и не проживающего в округе. Но думается, это допускалось в  редких случаях, так как губной староста должен был обладать всей полнотой информации о происходящем в подведомственном ему округе, что сделать постороннему человеку гораздо труднее, чем местному.

Число старост на округ  было различно. В одном случае губной староста был один, в других два, а то и три. Видимо, два и более старост выбирались или из-за величины губного округа, или из-за большого объема дел на подведомственной территории. К тому же, ведение дел несколькими старостами при необходимости обеспечивало их взаимозаменяемость в случае отставки или перевыборов одного из них, что исключало остановку дел. Если было два губных старосты, то сменялись оно обычно не вместе: один мог оставаться в должности, когда сменялся другой, что обеспечивало определенную преемственность в губных делах.