Проблемы и пути совершенствования управления государственным имуществом

В рамках настоящей  Концепции Правительством Российской Федерации будут установлены меры ответственности федеральных органов исполнительной власти, за реализацию предоставленных им полномочий по управлению и распоряжению государственным имуществом.

Применительно к каждому объекту управления (группе объектов) государством должна быть определена и зафиксирована цель, которую оно преследует и достижению которой служит объект.

Перечень целей  государства применительно к  управлению различными видами объектов управления должен определяться соответствующими правовыми актами.

Государство в силу многообразия объектов управления, их специфики, невозможности оперативной  обработки актуальной информации о  состоянии каждого объекта управления, необходимой для принятия своевременных  и адекватных управленческих решений, в большинстве случаев не может  и не должно определять способы достижения цели, то есть детальные, экономически обоснованные планы конкретных мероприятий в отношении объекта управления.

Способ достижения цели определяется в рамках установленной (как правило, конкурсной) процедуры  назначения управляющего и утверждается уполномоченным государственным органом.

Ответственность за осуществление утвержденного способа  достижения цели государства возлагается  на управляющего и должна не только стимулировать его надлежащую деятельность, но и сводить к минимуму риски государства при не достижении запланированного качественного результата управления.

Важнейшим принципом является использование  системы управления как неразрывного единства следующих элементов: обеспечение  обязательного порядка определения способа достижения цели, регламентация порядка принятия управленческих решений государственными органами, порядка выбора управляющих, мотивации управляющих, контроль за объектами управления и деятельностью управляющих, предоставление отчетности государственными органами и управляющими, принятие управленческих решений на основании анализа результатов контроля и отчетности, ответственность за результаты управления, постоянное поступление, обработка и анализ информации о работе управляющих и объектов управления.

Функционирование  системы управления и порядок  взаимодействия государственных органов  должны быть детально регламентированы соответствующими правовыми актами.

Принцип эффективности  управления заключается в достижении цели управления (определенного качественного  результата деятельности или состояния объекта управления) ценой максимальной экономии ресурсов. Указанный критерий является обязательным при оценке деятельности государственных органов и управляющих по управлению государственным имуществом.

1. Обеспечение профессионализма управления.

Государство крайне заинтересовано в профессиональном управлении государственным имуществом, в связи, с чем необходимо создать систему подготовки и аттестации управляющих.

Постановлением Правительства РФ от 16 марта 2009 г. № 234 установлено, что назначение руководителей унитарных предприятий осуществляется на конкурсной основе, утверждены Положение о проведении конкурса на замещение должности руководителя федерального государственного унитарного предприятия и Положение о проведении аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий

Принципы управления, а также подходы к их реализации конкретизируются в настоящей Концепции применительно к таким объектам управления, как унитарные предприятия и учреждения, акции, находящиеся в федеральной собственности, доли Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ, федеральная недвижимость, в следующей логической последовательности:

а) оценка состояния (количественная характеристика, классификация  объектов, распределение полномочий между государственными органами, положение  дел и основные выводы);

б) постановка целей  и задач управления;

в) предлагаемый механизм управления (алгоритм достижения целей  и решения поставленных задач, перечень правовых актов, которые необходимо разработать или изменить для  обеспечения эффективной реализации механизма управления);

г) контроль эффективности  управления.

2. Управление унитарными предприятиями и учреждениями.

Оценка  состояния управления унитарными предприятиями  и учреждениями

В настоящее время  в Российской Федерации насчитывается 13786 унитарных предприятий и 23 099 учреждений.

3. Предприятия

Функции по управлению унитарными предприятиями четко  не разделены между федеральными органами исполнительной власти.

Министерство государственного имущества Российской Федерации  наделяет унитарные предприятия  имуществом, относящимся к федеральной  собственности, согласовывает вопросы  распоряжения недвижимым имуществом унитарных предприятий, ведет их реестр, решает вопросы реорганизации унитарных предприятий, осуществляет контроль за эффективностью использования имущества, закрепленного за унитарными предприятиями.

Отраслевые федеральные  органы исполнительной власти утверждают уставы унитарных предприятий, назначают  на должность и освобождают от должности их руководителей, заключают, изменяют и расторгают контракты  с руководителями унитарных предприятий.

С большинством руководителей  унитарных предприятий контракты  отраслевыми федеральными органами исполнительной власти не заключены, а  имеющиеся не предусматривают ответственности  руководителей за результаты деятельности.

Количество унитарных  предприятий весьма значительно, основная их деятельность не всегда отвечает интересам  государства. В число действующих унитарных предприятий входят и предприятия, подлежащие приватизации, но не приватизированные по ряду причин (в основном в силу низкой ликвидности имущества). Законодательство, ориентированное на массовую приватизацию, не могло учитывать экономические особенности ряда объектов и, соответственно, предусматривать особый порядок приватизации.

Предусмотренные гражданским законодательством организационно-правовая форма унитарного предприятия и институт права хозяйственного ведения имеют ряд отрицательных свойств.

Юридическая конструкция  права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий круг полномочий по владению, пользованию, распоряжению имуществом собственника. Реально эти полномочия осуществляются единолично руководителем унитарного предприятия, взаимоотношения которого с собственником регулируются законодательством о труде. Напротив, круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определен исчерпывающим образом. Вмешательство государственных органов в деятельность унитарных предприятий (их руководителей) вне установленного круга полномочий является неправомерным.

В частности, руководители унитарных предприятий бесконтрольно  управляют финансовыми потоками этих предприятий, в том числе  самостоятельно принимают решения о направлениях использования прибыли. Они не связаны необходимостью согласовывать свои решения с собственником имущества (за исключением вопросов распоряжения недвижимым имуществом).

Трудовое законодательство, эффективно защищая права руководителей, создает значительные трудности для применения к ним мер ответственности за результаты деятельности предприятия.

Порядок взаимодействия различных государственных органов  между собой при осуществлении  полномочий собственника в отношении  имущества унитарных предприятий  должным образом не регламентирован.

Для унитарных предприятий  не предусмотрено обязательное проведение периодических аудиторских проверок. Без этого контроль за их финансово-хозяйственной деятельностью существенно затруднен.

Органы по управлению государственным имуществом субъектов  Российской Федерации по поручению федерального органа по управлению государственным имуществом вправе осуществлять отдельные полномочия на приватизацию федерального имущества.

 

Глава 2. Проблемы и пути совершенствования управления

государственным имуществом

2.1. Теоретическое обоснование  организационно-правовых проблем  управления государственной собственностью  субъекта РФ

 

Исследование управления государственным имуществом в субъекте Российской Федерации на примере  Оренбургской области позволило выявить ряд организационно-правовых проблем.

Это обусловлено тем, что  после разграничения собственности  в Российской Федерации и наделения субъектов Российской Федерации имуществом возникли трудности, связанные с реализацией права собственности публичными образованиями.

В данный период, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ начинается интенсивное формирование правового института управления государственной собственностью. С этого же времени в литературе по административному праву стало правилом указание на специфику данного вида государственного управления. Однако рассмотрение проблемы до сих пор имеет преимущественно постановочный характер.

Вместе с тем высокая  степень актуальности исследования правовых проблем управления государственной  собственностью обусловлена не только кардинальным изменением общей структуры  форм собственности в Российской Федерации, но и реформой системы государственной собственности, разграничением ее на федеральную собственность и собственность субъектов Федерации. К числу основных общетеоретических вопросов управления государственной собственностью, в том числе собственностью субъекта РФ, относится проблема обоснованности рассмотрения данного вида управления как особой, целостной системы (подсистемы) государственного управления. Основным фактором, определяющим структуру системы государственного управления, подразделение ее на соответствующие подсистемы, является структура объекта государственного управления. Объект, обладающий признаками системы и нуждающийся в управляющем, государственно-властном, воздействии, предопределяет формирование соответствующей ему системы государственного управления и правового института, регулирующего функционирование данной системы.

В качестве наиболее общих  признаков, характеризующих объект государственного управления и обусловливающих структуру системы управления им, обычно рассматриваются:

а) территориальная организация  общественных процессов и 

б) сферы общественной жизни.

Соответственно указанным  признакам проблемы государственного управления исследуются:

• в территориальном аспекте (управление государством в целом и отдельными его частями)
• в отраслевом аспекте (управление в различных сферах государственно-политического, социально-культурного, экономического развития общества) аспектах.

Наряду с этим важнейшее  значение имеет, приобретая все большую  значимость по мере углубления интеграции общественных связей, усложнения технологических процессов, увеличения количества комплексных, межотраслевых общественных отношений, требующих единообразного, системно согласованного государственно-властного опосредования. Именно в данном аспекте и существуют объективные предпосылки для выделения управления государственной собственностью как особой разновидности государственного управления.

Под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие. Конкретное содержание понятия объекта государственного управления в литературе трактуется по-разному. Наиболее обоснованной представляется точка зрения, в соответствии с которой под объектом государственного управления понимаются общественные отношения

Применительно к любому виду государственного управления системный характер объекта управления выражается в двух аспектах:

• общественные отношения, составляющие объект управления определенного вида (видовой объект), всегда объединены общими, интегрирующими свойствами, обусловливающими их целостность и относительную функциональную обособленность в рамках родового объекта управления;
• в структурном разрезе любое общественное отношение само по себе также представляет собой определенную систему элементов (субъекты отношений, сознательно-волевые связи между ними, поведение (действия, поступки) субъектов, материальные и нематериальные объекты, на которые направлено это поведение).

Соответственно государственная  собственность субъекта Российской Федерации как объект управления должна характеризоваться как:

• определенным образом структурированное общественное отношение;
• определенным образом структурированная система общественных отношений.

Содержание собственности  как общественного отношения  раскрывается при посредстве тех связей, в которые собственник вступает с другими субъектами в процессе производства, распределения, обмена и потребления, материальных благ. С правовой точки зрения важнейшее значение имеет не только материальный субстрат, но и сознательно-волевое содержание отношений собственности, выражающееся в наличии у субъектов данных отношений определенных юридических прав и обязанностей, в результате чего собственность выступает как правоотношение.