Правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации

 

Оглавление

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Местное самоуправление как форма народовластия населения является важной основой конституционного строя России. Местное самоуправление признано одной из фундаментальных составляющих российской системы народовластия и отражает возрастающую роль местной власти в удовлетворении потребности населения1.

В Российской Федерации процесс становления и развития местного самоуправления идет сложно и противоречиво. На его пути стоит целый комплекс проблем (экономических, правовых, социальных и др.). Цель местного самоуправления заключается в том, чтобы приблизить власть к населению. Такая власть способна более эффективно и действенно решать вопросы местного значения.

Актуальность темы исследования. Осуществление широких демократических реформ в Российской Федерации закономерно предполагает развитие эффективной системы местного самоуправления. Современный этап формирования местного самоуправления характеризуется усилением внимания к такой ее важной составляющей, как муниципальная служба, центральное место в которой занимает муниципальный служащий.

Сегодня делаются попытки создания оптимальной модели специалиста в области муниципального управления. В данном ракурсе важной категорией является правовое положение (статус) муниципального служащего, которое в отечественной литературе изучено не в полной мере. Надо отметить, что практическая деятельность данного субъекта, реализация им своих профессиональных прав и обязанностей напрямую связана с рядом влияющих на это социально-экономических, политических, правовых и иных факторов, которые также требуют обстоятельного осмысления.

В соответствующих нормативных правовых актах сегодня провозглашены многоплановые права и обязанности муниципальных служащих. Между тем не всегда их перечень логичен, не всегда предусмотрены юридические механизмы их реализации, подчас нет конкретики в определении некоторых из их гарантий. В свою очередь, четкая регламентация правового статуса муниципального служащего, его гарантий во многом обусловливает эффективность его работы, а равно продуктивность

Важным фактором, влияющим на совершенствование муниципального управления, является адекватная юридическая ответственность муниципального служащего за ненадлежащее осуществление своих полномочий. Повышение ответственности муниципальных служащих, борьба с правонарушениями в сфере муниципальной службы выступают самостоятельными задачами в деле укрепления законности и правопорядка в стране.

Степень научной разработанности темы: В 90-е гг. местное самоуправление стало активно рассматриваться в различных аспектах: финансово-экономических основ, генезиса, смысла конституционных положений, кадровых проблем.

Целый ряд авторов исследуют проблемы изменения принципов социального строительства в современном российском обществе на муниципальном уровне. Особо следует выделить работу Р.Г. Маннапова и В.М. Рябова2 "Современный механизм муниципального управления", в которой поднят целый комплекс социально-управленческих проблем местного уровня и практического внедрения соответствующих социальных технологий; публикации П.А. Ореховского3, где ставятся и решаются практические проблемы управления на муниципальном уровне; исследования Е.С. Шугриной4, где рассмотрен целый ряд социальных и социоструктурных аспектов проблемы.

Правовые аспекты становления системы местного самоуправления рассматриваются в работах О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, М.А. Васильева, Ю.А. Дмитриева и ряде других исследований.В. В. Гошуляк рассматривает конституционно-правовые основы Российской Федерации и местное самоуправление как одну из этих основ. Проблемы формирования и отбора кадров местного самоуправления исследуются в трудах Ю.Н. Аксененко и Б.И. Шумратова, В.А. Гневко. В научных исследованиях В.А. Мальцева изучен количественный и качественный состава служащих.

В.В. Маркин в монографии "Социальное программирование: теоретико-методологические проблемы" рассматривает местное самоуправление в контексте социального программирования, уделяет особое внимание проблеме взаимодействия местного самоуправления и системы государственной власти. Анализу проблем муниципального управления, вопросам социальной модернизации местного самоуправления посвящена работа В.А. Сологуба5 "Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение организационных принципов социального строительства".

Социальные и правовые аспекты становления и развития муниципальной службы были рассмотрены Г.А. Наквасиной, В.В. Кушнеревым, Л.А. Калиниченко, Н.В. Колесниковым. Среди них особо можно отметить работу Г.А. Наквасиной "Организация работы местной администрации", где рассмотрен комплекс проблем становления и развития института муниципальной службы, его правового статуса, организации и функционирования - вопросы муниципальной службы рассматриваются с юридической точки зрения.

Заслуживают внимания труд Ж.Т. Тощенко и Г.А. Цветковой "Местное самоуправление: проблемы становления. Опыт социологического анализа", монография Л.С. Аникина "Становление местного самоуправления в Российской Федерации". Эти работы позволяют увидеть сложный и противоречивый процесс институционализации местного самоуправления в современной России. А.Н. Ершов исследует теоретико-методологические основы социологического анализа местного самоуправления как социального института, социально-сущностного генезиса местного самоуправления. В работе К.А. Антипьева "Местное самоуправление как социальный институт современного российского общества" рассматривается процесс оформления местного самоуправления как социального института. Зинченко Г.П. уделяет внимание анализу муниципальной службы как социального института и особенностей ее функционирования в современном российском обществе. В своем труде "Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция" автор рассматривает социологические проблемы институционализации государственной и муниципальной службы.

Несмотря на множество работ в области муниципальной службы и местного самоуправления, вопросы собственно правового статуса муниципального служащего не получили самостоятельного и полного освещения. В тех или иных трудах рассматривались важные, но, как правило, лишь отдельные аспекты. Специально не исследовались также проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, что непосредственно влияет на качество осуществления их прав и обязанностей.

Объектом данной работы является муниципальная служба в Российской Федерации.

Предмет работы правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации.

Цель: выявить особенности правового статуса муниципального служащего в Российской Федерации.

Решению цели способствовали следующие задачи:

определить понятие муниципальной службы;

раскрыть принципы функционирования муниципальной службы;

определить понятие муниципальных служащих, охарактеризовать классификацию муниципальных служащих;

выявить особенности правового статуса муниципальных служащих.

Методологической базой исследования являются принцип системности. Используются методы исторического и логического анализа. Применены такие методы научного анализа, как сравнение, дедукция, аналогии и обобщение.

Наше исследование ограничится рамками современности, т.е. рассмотрим действующее на данный момент законодательство Российской Федерации. Наш выбор обусловлен тем, что такой феномен как муниципальная служба возник в нашем законодательстве сравнительно недавно.

Территориальные рамки. Российская Федерация, так как местное самоуправление в России развивается повсеместно.

Нормативно-правовую основу исследования составили общепризнанные принципы и нормы международного права, отраженные в Европейской Хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации; Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131-ФЗ, "О муниципальной службе в Российской Федерации" №25-ФЗ, иные нормативно-правовые акты и документы, регулирующие вопросы муниципальной службы.

правовой статус муниципальный служащий

 

Глава 1. Муниципальная служба в Российской Федерации

 

1.1 Понятие муниципальной службы

 

Понятие "муниципальная служба" появилось сравнительно недавно. В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были "государственные служащие местных органов государственной власти". С принятием в 1990-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления, нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие "муниципальная служба" в законодательстве не использовалось, так как в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. 6. Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР"7 также не использовал понятие "муниципальная служба". Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.. Формирование муниципальной службы и выделение ее в качестве самостоятельного института обусловлено окончательным переходом от советской модели организации власти на местах к организации местной власти на началах самоуправления, а также закреплением конституционного статуса местного самоуправления в качестве особой формы публичной власти. Закрепление в Конституции Российской Федерации принципа организационной обособленности местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст.12) позволило говорить и о самостоятельности органов местного самоуправления при решении кадровых вопросов, в осуществлении кадровой политики. С учетом конституционных положений федеральное законодательство разграничило служебную деятельность на муниципальную службу и государственную службу: 31 июля 1995 года принимается Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", 8 января 1998-го - "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и, наконец, 2 марта 2007 года - новый Федеральный закон № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее в тексте - ФЗ №-25). Данный закон более четко и конкретно определил организационно-правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации, обеспечил единый статус муниципальных служащих - их основные права и обязанности, а также ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой. Также в новом законе определено, что существенным отличием статуса муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих Российской Федерации является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих Российской Федерации. 8. Муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом. Этот институт представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. В нравственном аспекте - рассматривает этические основы муниципальной службы. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных гражданских служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует: все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов. Муниципальная служба является механизмом реализации функций и задач органов местного самоуправления. Для их осуществления в муниципальной службе используются достижения различных наук - социологии управления, административного права, политологии, психологии управления, экономических и других наук. На этой основе складывается общая теория муниципальной службы, разрабатывающая пути осуществления этой службы как управленческой деятельности. Существуют общие черты, характерные для муниципальной службы любой развитой страны:. - муниципальная служба в значительной степени интегрирована в государственный механизм, выполняет многие функции, имеющие общегосударственное значение;. - муниципальная служба функционирует, в конечном счете, под контролем центральной власти;. - исполнительские функции осуществляются профессионалами. Согласно ст.2 ФЗ №-25 муниципальная служба - это профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) 9. В ФЗ №-131 содержится следующее определение муниципальной службы: "Муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий"10. Итак, мы можем говорить о том, что муниципальная служба сравнительно новый вид службы в Российской Федерации. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие "муниципальной службы" в законодательстве не использовалось, так как служащие местных органов власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. На сегодняшний день законодательство под муниципальной службой понимает профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

 

1.2 Принципы функционирования и организации муниципальной службы

 

Говоря о функционировании муниципальной службы, мы подразумеваем деятельность муниципальных служащих. Соответственно, принципы функционирования муниципальной службы представляют собой основные начала, руководящие идеи и требования, которые лежат в основе деятельности муниципальных служащих. К принципам функционирования муниципальной службы или деятельности муниципальных служащих относятся:

1. Принцип  верховенства Конституции РФ, федеральных  законов и законов субъектов  Российской Федерации над иными  нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих. Верховенство закона (основного (Конституции РФ), федерального, субъекта Российской Федерации) - это его "господство" над иными актами. Данный принцип означает, что при исполнении муниципальным служащим своих обязанностей он, прежде всего, должен действовать в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

2. Принцип  приоритета прав и свобод человека  и гражданина, их непосредственного действия. В Конституции РФ (ст.2) установлено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. 11

Комментарий ученых-юристов к ст.2 Конституции РФ сводится к следующему: "Признание прав и свобод человека в Российской Федерации означает, что личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект бесконтрольной государственной деятельности, а как равноправный субъект, реализующий свои конституционные права. В Российской Федерации никто не может быть ограничен в правомерных средствах защиты своего человеческого достоинства и основанных на нем прав. Государство не только воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод: обязанность соблюдать права и свободы предусматривает активную деятельность государства по создан0ию условий для их реализации". 12

3. Принцип  самостоятельности органов местного  самоуправления в пределах их полномочий. Данный принцип можно отнести и к рассматриваемой группе принципов (принципов деятельности), и к группе принципов организации муниципальной службы. В сфере деятельности муниципальной службы он берет свое начало в ст.12 Конституции РФ, в которой закреплено, что местное самоуправление в пределах своей компетенции самостоятельно. Муниципальная служба не является частью системы государственной службы. Она независима от федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции.

4. Принцип  профессионализма и компетентности  муниципальных служащих. Профессионализм  муниципального служащего предполагает  как знание (полученное в результате обучения в образовательном учреждении) общей характеристики определенной сферы, в управлении которой он принимает участие, так и особенностей этой сферы, ее специальных функций и задач.

Что же в этом принципе вкладывается в понятие "компетентность"? Отвечая на этот вопрос, следует обратиться к термину "компетенция". Латинское competo означает "добиваюсь", "соответствую", "подхожу". Под компетенцией (competentio), которая является результатом словообразования, понимается совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа управления, в том числе органа местного самоуправления или должностного лица, определяющих его место в общей системе органов местного самоуправления. Компетентность же можно определить как соответствие лица, занимающего определенную должность, предоставленным ему полномочиям, поставленным перед ним задачам, возложенным на него обязанностям.

Ю.Н. Старилов13 сформулировал, очень удачное и четкое определение понятия "компетентность государственного служащего", точно выделил его характерные черты. Если обратить точку рассуждения автора на муниципальных служащих, то можно сказать, что компетентность в отличие от профессионализма - понятие динамическое; это практическая реализация профессиональных способностей и деловых качеств работника. Компетентность представляет собой постоянную внутреннюю готовность служащих к осуществлению служебных полномочий и должна быть внутренне присуща служащему, это обладание знаниями о предмете собственной служебной деятельности.

Принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих. Этот принцип можно отнести как к принципам деятельности муниципального служащего, так и к принципам организации муниципальной службы. Правовая защищенность выражается в том, что муниципальный служащий не может быть произвольно привлечен к ответственности или уволен с муниципальной службы. Для перевода муниципального служащего на другую муниципальную должность муниципальной службы необходимо получить его согласие (кроме случаев, предусмотренных федеральным законодательством).

Правовая защищенность также заключается в том, что никто не вправе заставить муниципального служащего исполнять незаконные приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей. За исполнение обязанностей он должен получать денежное содержание. Успешное и добросовестное исполнение муниципальным служащим своих обязанностей, продолжительная и безупречная служба должны поощряться. Муниципальный служащий и члены его семьи должны защищаться от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.