Собрания граждан в соответствии
с Законом 2003 года могут проводиться в
любых муниципальных образованиях - для
обсуждения вопросов местного значения,
информирования населения о деятельности
органов местного самоуправления, а также
для осуществления территориального общественного
самоуправления на части территории муниципального
образования. При этом собрание граждан
вправе принимать обращения к органам
местного самоуправления и должностным
лицам местного самоуправления, которые
подлежат обязательному рассмотрению
компетентными представителями муниципальной
власти с направлением письменного ответа,
а также избирать лиц, уполномоченных
представлять собрание граждан во взаимоотношениях
с указанными субъектами. В случае проведения
собрания граждан в целях осуществления
территориального общественного самоуправления
оно вправе принимать решения по вопросам,
отнесенным к его компетенции уставом
территориального общественного самоуправления
(ст. 29).
Таким образом, федеральный
законодатель разграничил такие институты
непосредственной муниципальной демократии,
как сход граждан и собрание граждан.
Сход граждан Законом 2003 года
рассматривается как институт публичной
власти, а собрание граждан - как консультативный
институт. Сход, в отличие от собрания,
является формой осуществления властных
функций. В соответствии со ст. 25 Закона
2003 года сход граждан осуществляет полномочия
представительного органа муниципального
образования, в том числе отнесенные к
исключительной компетенции представительного
органа муниципального образования. В
поселении с численностью жителей, обладающих
избирательным правом, не более 100 человек
для решения вопросов местного значения
проводится сход граждан.
Сход граждан правомочен при
участии в нем более половины жителей
поселения, обладающих избирательным
правом.
Сход граждан может созываться
главой муниципального образования самостоятельно
либо по инициативе группы жителей поселения
численностью не менее 10 человек. Проведение
схода граждан обеспечивается главой
местной администрации.
Участие в сходе граждан выборных
лиц местного самоуправления является
обязательным. На сходе граждан председательствует
глава муниципального образования или
иное лицо, избираемое сходом граждан.
Решение схода граждан считается
принятым, если за него проголосовало
более половины участников схода. Оно
подлежит официальному опубликованию
(обнародованию) и должно исполняться
на всей территории поселения.
В определенных законом случаях
сход граждан может проводиться в целях
выдвижения инициативы населения, проживающего
в населенном пункте, расположенном на
межселенных территориях, по вопросам,
связанным с организацией и осуществлением
местного самоуправления. На проведение
такого схода граждан не распространяются
общие правила проведения схода граждан.
Такой сход граждан правомочен при участии
в нем более половины обладающих избирательным
правом жителей населенного пункта, расположенного
на межселенных территориях. Решение такого
схода граждан считается принятым, если
за него проголосовало более половины
участников схода граждан.
В соответствии со ст. 29 Закона
2003 года собрания граждан могут проводиться
для: 1) обсуждения вопросов местного значения,
2)информирования населения о деятельности
органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления, 3) осуществления
территориального общественного самоуправления
на части территории муниципального образования
(то есть выступать в качестве одной из
форм осуществления территориального
общественного самоуправлении).
Собрание граждан проводится
по инициативе населения, представительного
органа муниципального образования, главы
муниципального образования, а также в
случаях, предусмотренных уставом территориального
общественного самоуправления.
Собрание граждан, проводимое
по инициативе представительного органа
муниципального образования или главы
муниципального образования, назначается
соответственно представительным органом
муниципального образования или главой
муниципального образования.
Собрание граждан, проводимое
по инициативе населения, назначается
представительным органом муниципального
образования в порядке, установленном
уставом муниципального образования.
Порядок назначения и проведения
собрания граждан в целях осуществления
территориального общественного самоуправления
определяется уставом территориального
общественного самоуправления.
Решения собрания носят рекомендательный
характер. Собрание граждан может принимать
обращения к органам местного самоуправления
и должностным лицам местного самоуправления,
а также избирать лиц, уполномоченных
представлять собрание граждан во взаимоотношениях
с органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления.
Собрание граждан, проводимое
по вопросам, связанным с осуществлением
территориального общественного самоуправления,
принимает решения по вопросам, отнесенным
к его компетенции уставом территориального
общественного самоуправления.
Обращения, принятые собранием
граждан, подлежат обязательному рассмотрению
органами местного самоуправления и должностными
лицами местного самоуправления, к компетенции
которых отнесено решение содержащихся
в обращениях вопросов, с направлением
письменного ответа.
В случаях, предусмотренных
уставом муниципального образования и
(или) нормативными правовыми актами представительного
органа муниципального образования, уставом
территориального общественного самоуправления,
полномочия собрания граждан могут осуществляться
конференцией граждан (собранием делегатов).
Порядок назначения и проведения
конференции граждан (собрания делегатов),
избрания делегатов определяется уставом
муниципального образования и (или) нормативными
правовыми актами представительного органа
муниципального образования, уставом
территориального общественного самоуправления.
Итоги конференции граждан
(собрания делегатов) подлежат официальному
опубликованию (обнародованию).
Правотворческая инициатива
граждан. Правотворческая инициатива
граждан это новый институт непосредственной
демократии для местного самоуправления.
Это право закрепляет Закон 2003 года, но
порядок его реализации устанавливается
нормативными правовыми актами представительного
органа муниципального образования.
Если такой акт отсутствует,
то действуют положения Закона 2003 года.
С правотворческой инициативой
может выступить инициативная группа
граждан, обладающих избирательным правом.
Минимальная численность инициативной
группы граждан устанавливается нормативным
правовым актом представительного органа
муниципального образования и не может
превышать 3 процента от числа жителей
муниципального образования, обладающих
избирательным правом.
Проект муниципального правового
акта, внесенный в порядке реализации
правотворческой инициативы граждан,
подлежит обязательному рассмотрению
органом местного самоуправления или
должностным лицом местного самоуправления,
к компетенции которых относится принятие
соответствующего акта, в течение трех
месяцев со дня его внесения.
Представителям инициативной
группы граждан должна быть обеспечена
возможность изложения своей позиции
при рассмотрении указанного проекта.
В Федеральный закон 2003 г. «Об
общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
включена такая форма непосредственной
демократии в местном самоуправлении,
как публичные слушания. "Для обсуждения
проектов муниципальных правовых актов
по вопросам местного значения с участием
жителей муниципального образования представительным
органом муниципального образования,
главой муниципального образования могут
проводиться публичные слушания" (ст.
28).
Публичные слушания проводятся
по инициативе населения, представительного
органа муниципального образования или
главы муниципального образования. Публичные
слушания, проводимые по инициативе населения
или представительного органа муниципального
образования, назначаются представительным
органом муниципального образования,
а по инициативе главы муниципального
образования - главой муниципального образования.
Публичные слушания связаны
с процессом создания нормативных актов
местного самоуправления. Закон не уточняет,
какие проекты муниципальных правовых
актов становятся предметом таких слушаний
- внесенные в порядке правотворческой
инициативы граждан либо подготовленные
органами местного самоуправления. Надо
полагать, что публичные слушания могут
посвящаться любым таким проектам, но
все же скорее они будут проводиться по
проектам актов, подготовленным муниципальными
органами.
Федеральный закон 2003 г. формально
связывает возможность публичного слушания
с наличием проекта муниципального правового
акта.. Согласно ч. 3 ст. 28 на публичные слушания
должны выноситься:
1) проект устава муниципального
образования, а также проект муниципального
правового акта о внесении
изменений и дополнений в устав;
2) проект местного бюджета
и отчет о его исполнении;
3) проекты планов и
программ развития муниципального
образования;
4) проекты правил землепользования
и застройки, проекты планировки
территорий и проекты межевания
территорий, а также вопросы предоставления
разрешений на условно разрешенный
вид использования земельных
участков и объектов капитального
строительства, вопросы отклонения
от предельных параметров разрешенного
строительства, реконструкции объектов
капитального строительства, вопросы
изменения одного вида разрешенного
использования земельных участков
и объектов капитального строительства
на другой вид такого использования
при отсутствии утвержденных
правил землепользования и застройки;
5) вопросы о преобразовании
муниципального образования.
Глава 3. Актуальные проблемы
конституционно-правового регулирования
местного самоуправления
Система публичной власти, которая
распространяется на все население, проживающее
на определенной территории, а также система
управления в современной России организованы
на федеральном, региональном и муниципальном
уровнях, что закреплено в положениях
Конституции Российской Федерации 1993
г. При этом все уровни публичной власти
являются равноценными и равнозначными.
Несмотря на то, что народ конституционно
является единственным источником всей
публичной власти в России, на каждом из
указанных уровней имеется своя специфика
функций, полномочий и ответственности
властных органов, которая определяется
прежде всего различной степенью их отчуждения
от человека10.
Для Российской федерации характерно
многообразие форм организации и осуществления
местного самоуправления. Это обусловлено
рядом причин:
1) На организацию местного самоуправления
в Российской Федерации оказывает влияние
федеративное устройство нашего государства.
В соответствии со статьей 72 Конституции
Российской федерации к совместному ведению
Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации относится установление общих
принципов организации местного самоуправления.
В рамках данных общих принципов субъекты
Российской федерации самостоятельно
осуществляют более детальную регламентацию
организации местного самоуправления;
2) Российская Федерация — многонациональная
страна, многие регионы которой
отличаются самобытностью, особенностью
исторических и иных местных
традиций. Все это не может
не накладывать отпечаток на
формы и способы организации
и осуществления местного самоуправления;
3) Особенности организации местного
самоуправления в Российской Федерации
обусловлены и разнообразием основных
типов поселений. По данным Министерства
по делам национальностей и федеративным
отношениям в Российской Федерации можно
выделить 9 основных типов поселений. Всего
же с учетом их подвидов можно говорить
о более чем 80 специальных типов поселений
в России.
4) Многообразие форм организации и осуществления
местного самоуправления связано с возможностью
самого населения избрать ту или иную
организационную модель местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации предоставляет
населению муниципального образования
самостоятельно определять структуру
органов местного самоуправления.
Вместе с тем, правовое регулирование
соотношения полномочий органов местного
самоуправления, и местных органов государственной
власти. В настоящее время в отдельных
отраслевых законах не проведено четкого
разграничения полномочий между федеральными
органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Федерации
и органами местного самоуправления. Это
негативным образом сказывается на развитии
местного самоуправления, а в отдельных
случаях – приводит к ограничению прав
муниципальных образований. В качестве
конкретного примера можно назвать полномочия
по вопросам регистрационного учета граждан
Российской Федерации. Закрепление этих
полномочий за местными администрациями
Законом РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве
граждан Российской Федерации на свободу
передвижения, выбор места пребывания
и жительства в пределах Российской Федерации»
на сегодняшний день не согласуется с
нормами Федерального закона о местном
самоуправлении в части определения компетенции
муниципальных образований и полномочий
органов местного самоуправления. Их реализация
влечет необоснованное с точки зрения
требований, содержащихся в Федеральном
законе о местном самоуправлении и Бюджетном
кодексе РФ, расходование средств из местного
бюджета. Таким образом, требуется четкое
определение правовой природы данного
полномочия в качестве государственного
и внесение соответствующих корректив
в федеральное законодательство.
Серьезную озабоченность проблемами
местного самоуправления неоднократно
высказывали главы субъектов Федерации.
Общая направленность большинства их
выступлений касается усиления подотчетности
и подконтрольности органов местного
самоуправления органам государственной
власти, соблюдения законодательства
и расходования бюджетных средств, а также
укрепления ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления
перед населением и государством.