Важнейшим документом такого
рода в области местного самоуправления
является Европейская хартия местного
самоуправления, принятая Советом Европы
15 октября 1985 г. Принимая во внимание, что
вступление Российской Федерации в Совет
Европы было связано с ратификацией Европейской
хартии местного самоуправления и приведением
российского законодательства в соответствие
с ней, основополагающие принципы Хартии
получили отражение в Конституции РФ.
Российская Федерация подписала Европейскую
хартию местного самоуправления 28 февраля
1996 г., а ратифицировала 11 апреля 1998 г.
В Европейской хартии местного
самоуправления получили закрепление
эталонный характер, идеалы и принципы
муниципальной демократии. В соответствии
с Хартией:
- принцип местного самоуправления
должен быть признан в законодательстве
страны и по возможности в
конституции страны;
- органы местного самоуправления
составляют одну из основ демократического
строя;
- право граждан участвовать
в управлении государственными
делами относятся к общим для
всех государств - членов Совета
Европы демократическим принципам;
- это право может быть
непосредственно осуществлено именно
на местном уровне;
- существование облаченных
реальной властью органов местного
самоуправления обеспечивает эффективное
и одновременно приближенное
к гражданину управление;
- защита и укрепление
местного самоуправления представляет
собой значительный вклад в
построение Европы, основанной на
демократии и децентрализации
власти;
- все это предполагает
существование местных органов
самоуправления, созданных демократическим
путем, имеющих широкую автономию
в области своей компетенции,
порядка ее осуществления и
необходимых для этого средств.
К источникам муниципального
права международно-правового характера
относятся решения Конгресса местных
и региональных властей Совета Европы
и Декларация о принципах местного самоуправления,
принятая межпарламентской ассамблеей
государств - участников СНГ.
Характеризуя роль норм Конституции
РФ в современных условиях, особо следует
подчеркнуть следующее.
Во-первых, закрепляя основы
местного самоуправления как элемента
конституционного строя, формы народовластия,
устанавливая предназначение и главные
правила организации местного самоуправления
в стране, Конституция РФ не ограничивает
местное самоуправление публично-властными
и экономико-хозяйственными делами (хотя
это очень важно), а допускает его активные
позиции в гражданском обществе, в духовно-нравственном,
просветительском и патриотическом воспитании
личности. Сказанное означает, что Конституция
РФ, как в целом и нормативные правила
местного самоуправления, определяют
для него правовые средства творческого
выполнения своего предназначения.
Во-вторых, Конституция РФ предопределяет
возможности и пределы каждого уровня
публичной власти в создании нормативных
основ местного самоуправления. Относя
в п. "н" ст. 72 "установление общих
принципов организации системы органов
государственной власти и местного самоуправления"
к совместному ведению Российской Федерации
и ее субъектов, тем самым Конституция
РФ определяет роль Российской Федерации
как центра, от которого исходят основополагающие
нормы и правила для местного самоуправления
на всей территории России, вместе с тем
предполагая и возможности субъектов
РФ в регулировании муниципальной жизни.
Исходя из того, что местное самоуправление
решает вопросы местного значения самостоятельно
(ст. 130), Конституция РФ тем самым допускает
и муниципальное правотворчество. Кроме
того, Конституция РФ допускает возможность
существования в качестве нормативной
основы местного самоуправления международно-правовых
документов.
Вместе с Конституцией РФ, Европейской
хартией местного самоуправления юридическую
базу для регулирования местного самоуправления
субъектами Российской Федерации составляет
также федеральный закон от 6 октября 2003
года «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации», который занимает основное
место в системе федеральных законов.
Согласно ст. 5 указанного закона ему не
могут противоречить другие федеральные
законы, регулирующие вопросы местного
значения.
Особая роль Федерального закона
от 6 октября 2003 года «Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации» в развитии правовой
основы местного самоуправления определяется
также и тем, что он разграничивает полномочия
федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в области
местного самоуправления, устанавливая,
что органы государственной власти субъектов
Российской Федерации в области местного
самоуправления осуществляют правовое
регулирование в случаях и порядке, установленных
указанным Федеральным законом.
Законы субъектов Российской
Федерации конкретизируют отдельные положения
Федерального закона от 6 октября 2003 года
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
с учетом местных условий, исторических
и иных традиций. Лишь в некоторых случаях,
прямо указанных в этом Законе, допускается
правовое регулирование организации местного
самоуправления законами субъекта Российской
Федерации. Например, определение наименований
представительного органа муниципального
образования, главы местной администрации.
Кроме того, субъектами Российской
Федерации осуществляется контроль за
соблюдением законодательства о
местном самоуправлении органами
и должностными лицами местного самоуправления.
По вопросам местного значения населением
муниципального образования непосредственно,
органами и должностными лицами местного
самоуправления принимаются муниципальные
правовые акты.
Основным нормативным правовым
актом в системе правовых актов муниципального
образования является его устав, который
на основании федерального законодательства
и законодательства субъектов Российской
Федерации о местном самоуправлении определяет
организацию и формы осуществления местного
самоуправления, компетенцию и порядок
деятельности органов и должностных лиц
местного самоуправления в конкретном
муниципальном образовании.
Некоторые субъекты Российской
Федерации в целях оказания методической
помощи по приведению уставов муниципальных
образований в соответствие с федеральным
законодательством разрабатывают модельные
уставы для муниципальных образований.
Кроме устава муниципального
образования, на муниципальном уровне
принимается ряд других нормативных правовых
актов, регулирующих отдельные вопросы
деятельности органов и должностных лиц
местного самоуправления. К ним относятся
акты, определяющие порядок работы органов
местного самоуправления, например, регламент
представительного органа местного самоуправления,
положение о территориальном общественном
самоуправлении и другие.
Представительный орган муниципального
образования по вопросам местного значения
принимает решения, обязательные для исполнения
на территории муниципального образования.
Федеральным законом от 6 октября 2003 года
«Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
закреплено, что решение вопросов местного
значения может осуществляться населением
непосредственно путем прямого волеизъявления,
выраженного на местном референдуме (сходе
граждан). Но, как отмечают некоторые специалисты,
в России население не привыкло участвовать
в местном правотворчестве и не стремится
к реализации своих прав. Поэтому необходимо
принятие специальных мер для вовлечения
населения в нормотворческий процесс,
например, обязательное включение в уставы
муниципальных образований перечня тех
решений органов местного самоуправления,
которые не могут быть приняты без обсуждения
их населением.
Статус решений, принятых населением
непосредственно на сходах, собраниях,
путем опроса и референдума, различный.
В том случае, если собрание, сход граждан
созывается по мере необходимости для
решения наиболее важных вопросов местного
значения и параллельно действует выборный
представительный орган местного самоуправления,
решения схода имеют высшую юридическую
силу по отношению ко всем органам местного
самоуправления данного муниципального
образования.
Глава муниципального образования
в пределах своих полномочий издает постановления
и распоряжения по вопросам организации
деятельности представительного органа
муниципального образования, если он является
его председателем, или постановления
и распоряжения местной администрации
по вопросам местного значения и вопросам,
связанным с осуществлением отдельных
государственных полномочий, если он является
главой местной администрации. Как правило,
в форме постановлений издаются нормативные
акты, в форме распоряжений - решения по
конкретным вопросам оперативного характера
и индивидуальные акты 7.
Глава местной администрации
в пределах своих полномочий издает распоряжения
местной администрации по вопросам организации
ее работы. Должностные лица администрации
муниципального образования в пределах
своих полномочий, установленных уставом
муниципального образования, нормативными
правовыми актами главы муниципального
образования или главы местной администрации,
издают распоряжения и приказы. Принимаемые
ими правовые акты в основном регламентируют
трудовые отношения работников местной
администрации.
Таким образом, правовую основу
осуществления местного самоуправлении
я составляют нормативно-правовые акты
различных уровней принятия, которые представляют
собой иерархически построенную систему
источников права различной юридической
силы.
Глава 2. Организационно-правовые
формы осуществления местного самоуправления
в Российской Федерации
2.1. Выборные органы местного
самоуправления: порядок создания,
полномочия
В соответствии о статьей 131
Конституции Российской Федерации местное
самоуправление осуществляется в городских,
сельских поселениях и на других территориях
с учетом исторических и иных местных
традиций. Структура органов местного
самоуправления определяется населением
самостоятельно.
Изменение границ территорий,
в которых осуществляется местное самоуправление,
допускается с учетом мнения населения
соответствующих территорий.
Местное самоуправление реализуется
через выборные и невыборные органы, образуемые
в соответствии с федеральным и региональными
законами, а также с уставами муниципальных
образований. Тем самым в местном самоуправлении
сочетаются формы непосредственной и
представительной демократии. Но в любом
муниципальном образовании наличие выборных
органов местного самоуправления является
обязательным. Не допускается осуществление
местного самоуправления государственной
властью и государственными должностными
лицами.
В соответствии с положениями Федерального
Закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
структуру органов местного самоуправления
составляют:
- представительный орган муниципального
образования;
- глава муниципального образования;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный
орган муниципального образования);
- контрольно-счетный орган муниципального
образования;
- иные органы и выборные должностные
лица местного самоуправления, предусмотренные
уставом муниципального образования и
обладающие собственными полномочиями
по решению вопросов местного значения.
При этом, наличие в структуре органов
местного самоуправления представительного
органа муниципального образования, главы
муниципального образования, местной
администрации (исполнительно-распорядительного
органа муниципального образования) является
обязательным, за исключением случаев,
предусмотренных настоящим Федеральным
законом.
При отнесении органов местного самоуправления
к выборным следует учитывать порядок
назначения лиц, которые входят в этот
орган.
В соответствии со статьей 2 Федерального
закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации» выборное должностное лицо
местного самоуправления – должностное
лицо местного самоуправления, избираемое
на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании
на муниципальных выборах.
Наиболее яркими представителями выборных
должностных лиц местного самоуправления
являются главы муниципальных образований
и депутаты представительных органов
местного самоуправления.
Срок полномочий выборных органов и должностных
лиц местного самоуправления устанавливается
представительным органом в пределах
от двух до пяти лет. Структура органов
местного самоуправления устанавливается
представительным органом муниципального
образования. Во вновь образованных и
преобразованных муниципальных образованиях
структура определяется при наличии инициативы
жителей на местном референдуме, а в муниципальном
образовании с численностью жителей, обладающих
избирательным правом, не более 100 человек
- на сходе граждан или представительным
органом муниципального образования после
его избрания, и она отражается в уставе
муниципального образования.
Наименование представительного органа,
главы муниципального образования, главы
местной администрации устанавливается
законом субъекта РФ. Не допускается многообразие
наименований должностных лиц и представительного
органа муниципального образования в
рамках одного субъекта РФ.
Полномочия депутата, члена выборного
органа местного самоуправления начинаются
со дня его избрания и прекращаются со
дня начала работы выборного органа местного
самоуправления нового созыва.
Полномочия выборного должностного лица
местного самоуправления начинаются со
дня его вступления в должность и прекращаются
в день вступления в должность вновь избранного
должностного лица местного самоуправления.
Решение об изменении срока полномочий,
а также решение об изменении перечня
полномочий выборного должностного лица
местного самоуправления применяется
только к выборным должностным лицам местного
самоуправления, избранным после вступления
в силу соответствующего решения.