Контрольная работа по «Антикоррупционная экспертиза»

Соответственно статусу органа государственной власти, по решению которого проводится экспертиза проекта нормативного правового акта (федерального органа законодательной и исполнительной власти, органа власти субъекта Российской Федерации, либо органа местного самоуправления), ее можно разделить на экспертизу федерального уровня, экспертизу уровня субъекта Российской Федерации и экспертизу уровня местного самоуправления.

В юридической литературе отмечается, что в зависимости от сложности проектов нормативных правовых актов различают комплексную и специализированную экспертизы. Н. В. Ралдугин считает, что «если проект касается нескольких сфер законодательного регулирования, целесообразно проведение комплексной экспертизы с участием специалистов соответствующих областей, в отличие от проектов, касающихся какой-либо одной области (сферы) нормативного регулирования, когда достаточно проведения специализированной экспертизы».

Однако главным основанием классификации экспертиз является область (отрасль, подотрасль) знаний, науки, техники или искусства, к которой относятся исследуемый предмет экспертизы или вопросы, стоящие перед экспертами, на которые необходимо дать ответы в заключении. Среди широко известных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов можно выделить следующие: антикоррупционная, биологическая, искусствоведческая, историческая, криминологическая, лингвистическая, медицинская, медико-социальная, научная, патентная, правовая, техническая, технологическая, филологическая, финансовая, экономическая, экологическая, этнографическая.

В ряду проводимых экспертиз проектов нормативных правовых актов, безусловно, главенствующую роль, играет именно правовая экспертиза, которая получила признание в качестве непременного и обязательного элемента нормотворческого процесса, сопровождающего рассмотрение проектов нормативных правовых актов и предшествующего их принятию.

Абсолютно все авторы позитивно оценивают роль и место правовой экспертизы в правотворческом процессе. Нам представляется, что введение в современных условиях института правовой экспертизы в деятельность всех, субъектов нормотворчества Российской Федерации, несомненно, следует рассматривать как средство совершенствования правоподготовительной и собственно нормотворческой деятельности, повышения качества принимаемых нормативных правовых актов, повышения их эффективности. Проведение правовой экспертизы предусмотрено нормами Регламента Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации, который является своеобразным «внутренним законом», по своему содержанию выходящим за рамки предмета регулирования, обозначенного в его наименовании и формулирует права и обязанности субъектов законодательной инициативы и других участников законотворческого процесса, в том числе и в части, касающейся проведения соответствующих экспертиз. Нам представляется, что многие положения, изложенные в регламентах обоих палат Парламента России, должны быть нормативно закреплены в федеральном законе «О Парламенте Российской Федерации» и «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».

По нашему мнению, особого внимания заслуживает зарубежный опыт проведения правовой экспертизы, как основной экспертизы, призванной дать профессиональную оценку проекту нормативного правового акта. Так, например, в Германии в соответствие с методикой правовой экспертизы нормативных правовых актов, проводимых федеральным министерством юстиции осуществляется: 1) проверка необходимости представленных проектов; 2) проверка соответствия проектов действующему праву и их единообразного оформления; 3) проверка конституционности представленного проекта; 4) проверка его совместимости с правом Европейских сообществ; 5) оценка с точки зрения понятности для адресатов соответствующих норм. По результатам прохождения экспертизы выдается свидетельство о соответствии действующему праву и единообразном оформлении.

Однако важной эмпирической проблемой нормотворчества является то, что порядок проведения правовой экспертизы законопроекта Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации до сих пор не установлен. Несмотря на это, отдельные его элементы изложены в Положении о Правовом управлении Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Положениях об отделах правовой и лингвистической экспертизы законопроектов, созданных по отраслевому принципу, и должностных инструкциях работников Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Сегодня правовая экспертиза законопроектов, проводится по основным отраслям законодательства. На уровне федеральных органов исполнительной власти наиболее полно порядок проведения правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов изложен в нормативном правовом акте, регламентирующем порядок дачи правового заключения на законопроект Министерства юстиции Российской Федерации.

Здесь также уместно проанализировать и Канадский опыт организации экспертиз проектов нормативных правовых актов. Он заключается в следующем. В Канаде используется модель монополии на правовые услуги, при этом весь пакет правовых услуг предоставляется министерством юстиции.

Здесь история вопроса такова. Специально созданная комиссия сочла систему организации ведомственных правовых служб неэффективной и пришла к выводу, что небольшие группы юристов, имевшие обязательства перед своими министерствами как работодателями, не обладали достаточной степенью независимости. Теперь в Канаде все юристы, принимающие участие в проведении экспертиз правовых документов, работают непосредственно в министерстве юстиции, а в министерствах-клиентах и в территориальных органах в большинстве крупных городов Канады они работают как прикомандированные сотрудники и оказывают правовые услуги чиновникам федеральных министерств, выступают консультантами и экспертами Правительства.

Нам представляется, что такой опыт интеграции всех государственных правовых служб был бы полезен и у нас. Преимущества такой модели очевидны, − во-первых, специалисты правовых подразделений будут иметь независимость от руководства министерства, службы, агентства в котором они выполняют обязанности; во-вторых, имея коллектив из 2500 – 3000 экспертов появляется возможность создания огромного потенциала знаний и опыта для решения срочных вопросов, более эффективно можно организовать подготовку и переподготовку кадров; в-третьих – становится легче организовать оказание правовых услуг и решение указанных выше задач, прежде всего, обеспечение последовательности и согласованности всех юридических заключений и выработки единой правовой позиции.

Практически во всех органах, принимающих нормативные акты, проводится лингвистическая экспертиза проектов нормативных правовых актов. Она заключается в оценке соответствия текста представленного проекта нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей текстов нормативных правовых актов, которые являются неотъемлемым элементом речевой культуры общества. Следовательно, должны предъявляться высокие требования и к их стилистическому качеству, к языку законодательства.

В Федеративной Республике Германии, например, где большинство законопроектов разрабатывается правительством, экспертиза “единства языка законов” возложена с 21 октября 1949 года на федеральное министерство юстиции и осуществляется одновременно с предварительной экспертизой правового оформления законопроектов. Важную роль при проведении лингвистической экспертизы играет оценка проекта нормативного акта с точки зрения обоснованности использования терминологии.

Научная экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется, как правило, в сочетании со специализированными видами экспертиз, не противопоставляется им и, образно говоря, находится впереди них, возвышается над ними и используется преимущественно по наиболее сложным проектам, когда необходим более высокий уровень и превосходящий объем профессиональных знаний, особенно при решении новых комплексных проблем.

Научная экспертиза проводится и в отношении проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными министерствами и службами, законодательными органами власти субъектов Российской Федерации. В качестве таковой, безусловно, следует рассматривать направление проекта нормативного правового акта для обсуждения на заседания ученых советов, научно-практических секций, экспертных советов министерств. Научная экспертиза законопроектов предусмотрена п. 1 ст. 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Следует отметить, что в последнее время все чаще к услугам ученых прибегают представительные (законодательные) органы субъектов Российской Федерации. Так, например, специалисты Владимирского регионального отделения Академии проблем безопасности, обороны и правопорядка проводили научные экспертизы законопроектов «Об обороте пневматического оружия на территории Владимирской области», «Об альтернативной военной службе», а предложения ученых Владимирского юридического института Федеральной службы исполнения наказаний учтены при совершенствовании федерального закона «Об оперативной розыскной деятельности».

Другой пример. Представителями Нижегородского исследовательского научно-прикладного центра «Юридическая техника» было дано экспертное заключение на проекты Положения «О порядке проведения лингвистической и юридико-технической экспертизы проектов законов Нижегородской области и проектов постановлений Законодательного собрания Нижегородской области» и Положения ««О порядке проведения правовой экспертизы проектов устава и законов Нижегородской области, постановлений Законодательного собрания Нижегородской области, а также действующих законов Нижегородской области и постановлений Законодательного собрания Нижегородской области».

Содержание специализированной экспертизы состоит в анализе конкретной проблемы, составляющей предмет будущего нормативного акта (экономической, финансовой, научно-технической, экологической, социальной и пр.). Так финансово-экономическая экспертиза проводится с целью оценить проект нормативного правового акта с точки зрения обеспеченности проектируемых нормативных решений финансовыми, организационными и иными мерами, целесообразности предполагаемых затрат с учетом ожидаемых результатов. На федеральном уровне ее проводит Министерство финансов Российской Федерации и Счетная палата Российской Федерации. Это установлено ст. 7 и 9 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации». На уровне федеральных министерств и служб, а так же на уровне субъектов Российской Федерации и местных органов власти финансово-экономическая экспертиза проектов нормативных правовых актов является обязательной. Она проводится соответствующими департаментами (управлениями, отделами) экономики и финансов. Так в Министерстве образования и науки Российской Федерации проект нормативного правового акта, завизированный начальником отдела правового обеспечения, направляется для визирования директору и (или) заместителю директора Департамента экономики и финансов.

Экологическая экспертиза проектов нормативных актов, введенная Федеральным законом от 01.01.01 г. «Об экологической экспертизе» подразделяется на два вида − государственную экологическую экспертизу и общественную экологическую экспертизу. В перечне объектов, подлежащих обязательной государственной экологической экспертизе, указаны проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду (абзацы 1 и 2 статьи 11 данного закона). Данная экспертиза осуществляется на основании анализа результатов постоянно проводимого в соответствие с федеральным законом от 01.01.01 г. «Об охране окружающей среды» государственным экологическим мониторингом.

В процессе нормотворчества большое значение приобретает проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов. Эта экспертиза позволяет оценить антикоррупционность любых принимаемых норм, она дает возможность предотвратить коррупционные сделки посредством правильного построения норм права. Еще в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006−2008 годах, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации была поставлена важная государственная задача введения механизмов противодействия коррупции в сфере деятельности органов власти. В рамках реализации вышеуказанной концепции необходимо внедрение антикоррупционной экспертизы законов и иных нормативно-правовых актов. Цель антикоррупционной экспертизы − анализ коррупциогенности законодательного акта с целью выявления наиболее типичных и формализованных проявлений коррупционности в тексте нормативного правового акта. При этом под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным проявлениям в процессе реализации таких норм. Центром стратегических разработок была создана специализированная методика, которая обеспечит доступное, достоверное и проверяемое выявление типичных коррупционных факторов в нормативных актах и – что немаловажно – в их проектах. Фактически данная методики и легла в основу утвержденной Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 000 Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупцию. В документе было выделено три группы коррупционных факторов:

- факторы, связанные с реализацией  полномочий органа государственной  власти или органа местного  самоуправления (отсутствие определенных сроков, четкой регламентации осуществления прав граждан, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, возможность принятия «первичных» норм, принятие актов сверх компетенции);

- факторы, связанные с наличие  правовых пробелов;

- факторы, системного характера, то есть факторы, которые можно выявить при комплексном анализе проекта документа, например, коллизии.

При этом, как показал проведенный анализ, большинство факторов коррупциогенных проявлений связано с реализацией полномочий.

Конечно, сама идея о такой экспертизе в практическом плане хороша тем, что в нормотворческом процессе на различных уровнях эксперты вступают как совершенно «независимые», на это прямо указано в Постановлении, так и зависимые (ведомственные) эксперты, то есть люди, имеющие ведомственную привязку (государственные служащие, либо лица, имеющие иной статус). Здесь как нам представляется Правительство взяло на себя полномочия утверждать правовых контролеров! Как мы видим в данной норме, применен нормотворческий опыт Канады, где используется модель монополии на правовые услуги, при этом весь пакет правовых услуг предоставляется Министерством юстиции, которое там обладает реальной властью.