Босқындар құқықтарын халықаралық-құқықтық реттеу проблемасы

Босқындардың мәртебесін тану процедурасы олардың өз мүддесінен шыға отырып және осы саладағы халықаралық – құқықтық заң шығарушылық қызмет процесінде әзірленген ережелерді ескере отырып мемлекеттермен анықталады. Мысалы, Германияның босқындар мәртебесін анықтау және тану мәселелерімен айналысатын әкімшілік соттарының  тәжірибесінде тұлғалардың қауіптенуі негізді деп есептелген кездегі жағдайларды классификациялау кең тараған. Келесі қауіптенулер негізделген деп танылады:

1) олардың азаматтығы бар елде, «саяси сенімсіз» деп қаралатын  тұлғалар;

2) олардың азаматтығы бар елдегі режимге белсенді оппозицияда болатын тұлғалар;

3) шетелде жүрген уақытында  өз елінің үкіметіне ашық түрде  қарсы шыққан тұлғалар;

4) тегі оларды қудалауға  әсер ететін тұлғалар;

5) шетелде жүрген кездегі  ой-көңіл күйі  олардың азаматтығы  бар ел үкіметінің наразылығын тудыратын тұлғалар;

6) олардың азаматтығы бар елдегі жағдайларға байланысты қудалауға ұшыраған тұлғалар.

«Объективті критерийлерді» басшылыққа ала отырып,  босқындар режимін тану мақсатында немесе оларды қандай да бір түрде сыныптау үшін негізді деп қарастырылатын қауіптенулердің толық тізімін жасау маңызды әрекет деп атау екіталай. Мұндай әрекеттердің сәтсіздігі босқындар проблемаларының пайда болуымен байланысты қандай да бір жағдайларды бағалау процесінде объективтік элементтердің болмауына байланысты.

«Қудалау» термині «босқындар» ұғымының анықтамасының бір бөлігі ретінде алғаш рет Босқындар істері бойынша Халықаралық Ұйымның жарғысына енгізілді.  Жарғының I қосымшасының «С» бөлімінде тұлғалардың азаматтық еліне немесе кәдімгі мекен-жайына қайта оралуына қарсы салмақты қарсылық болып «нәсіліне, дініне, ұлтына немесе саяси көзқарасына байланысты қудалау немесе қудалауға негізделген қауіптілік» табылады. 

1948 жылы «қудалау» термині Адам құқығы туралы жалпыға бірдей  Декларациясына енгізілді. Декларацияның 14 бабында «басқа елдерде қуғындалудан баспана іздеу және сол баспананы пайдалану» құқығы туралы айтылды және сол бапта баспанаға құқық қандай жағдайда қолданылмайтындығы көрсетілген: «Біріккен Ұлттар Ұйымының мақсаттары мен қағидаларына қарсы келетін әрекеттер немесе саяси емес қылмысты жасағанға негізделген қудалау жағдайларында».

1951 жылғы Босқындар  мәртебесі туралы конвенцияда  «қудалау» терминіне түсініктеме  берілмеген.  Оған түсініктеме  берудің бір нұсқасы ретінде  осы конвенцияның 33 бабына сілтеме жасауға болады, онда босқындарды «олардың нәсіліне, дініне, азаматтығына, белгілі бір әлеуметтік топқа қатысына немесе саяси көзқарасына байланысты өмірі мен еркіндігіне қауіп төнетін елге» мәжбүрлі түрде қайтаруға және жер аудартуға тыйым салынады.

Бұл мәселе  1957 жылғы 13 желтоқсандағы «Қылмыскерлерді беру туралы» Конвенцияда көрініс тапты, ол саяси қылмыспен байланысты қылмыс жасаған немесе саяси қылмыс жасағаны үшін беруден бас тартуды қарастырады.

1951 ж. Конвенция босқынның қудалаудан  қауіптенуін немесе қудалаудың шынымен болуын  талап етпейді. Қауіптену адамның кәдімгідей шетелде болуы кезінде қалыптасқан жағдайлармен тууы мүмкін (мысалы, студент, дипломат ретінде немесе демалыста), ал «толық негізделген» деген анықтама өткен шақтан гөрі келешекке қатысты. Сонымен, субъективті және объективті факторлар ұштасады. Қауіптену босқын анықтамасының ең болмағанда субъективті факторларда шоғырлануын бейнелейді.  Қауіптенуді ұлғайтуға немесе азайтуға болады, бірақ олар орынды болып қалады. Дегенмен анықтамалардан, тәжірибеден және түсіндірмелерден іс жүзінде  тәуекелді бағалауға бағытталған мәртебені анықтауда субъективті элемент қандай рөл атқаратыны тіпті айқын емес. Егер өтініш білдірушінің оның қауіптенуі туралы әңгімесі бірізді және сенімді болса, онда жаңа ресми дәлелдерді талап етудің қажеті болмас. Бұл жерде, субъективті қауіптенуге дәлел емес, адамның өмірінің, көзқарасы мен міндеттерін қоса, субъективті аспектілеріне дәлел керек шығар. Олар адам өмірінің әлеуметтік және саяси жағдайын айқындауға көмектесіп қана қоймай, екіжақты сұрақты шешуге көмектеседі: жеке өтініш білдірушіге сенім туралы және шын мәніндегі орынды қауіптену туралы. Өйткені мәселенің түйіні, «субъективті» қауіптену толық негізделген болып табылуында; өтініш білдірушінің қудалаудың үлкен қаупімен кезіккендігі фактісін анықтау үшін фактілер жеткілікті ме.

Істің жағдайын дәлелдеу ауыртпалығы өтініш берушіге жүктеледі , бірақ адамның қашу кезінде басынан кешкен оқиғалары мен психикалық жарақаттары өтініш білдірушінің хабарлаған мәліметтерінің сәйкес фактілері мен сенімділігін тексеруші және бағалаушы кез-келген адам үшін сәйкес міндеттеме туғызады. Босқындарға «қорғау» беру — Конвенция мақсаттарының бірі болғандықтан, критерийлердің либералдық түсіндірмелері қажет. Қудалау алдындағы қорқыныш үрейдің негізділігі немесе негізсіздігі туралы шешім — бұл іс мәніне қарай, егер оны шыққан еліне қайта қайтарса, өтініш білдірушімен келешекте не болуы мүмкін екендігі жайлы гипотеза тұрғызу. Сондықтан дәлелдемелердің дұрыс стандартын қолдану кезінде ерекше абай болу қажет.

 Дәлелдеу стандарты туралы  даулар болжап білуге негізделген  қорғау жүйесінің кейбір ішкі  кемшіліктерін айқындайды. Босқындар  мәртебесін анықтау – оңай мәселе емес: шешім қабылдаушы тұлғалар өтініш білдірушінің қандай сенімге ие бола алатынын және оның беталысын бағалауы керек.  Көп жағдайда туған елі туралы ақпарат болмайды немесе жеткіліксіз болады, сондықтан барлық уақытта ұсынылуы мүмкін емес дәлелдер талап етілуі мүмкін. Өтініш білдірушінің сөздерінде өзін-өзі ақтаудың артықшылығын байқауға болады, дегенмен оның атынан айтатын өзінен өзге адамның болмауынан бұл жағдайдың басқаша болуы мүмкін де емес. Толық негізделген қудалаудан қауіптенудің жағдайын дәлелдеу ауырпалығы өтініш білдірушіге жүктеледі, одан өзге, кейбір объективті дәлелдемелер талап етіледі; дегенмен ресми дәлелдемелер көбінесе болмайды немесе барынша жалпылама болады, сондықтан әрбір нақты жағдайларда қорытынды жасауға негіз бола алмайды.

Қауіптің шын мәнінде бар екендігін анықтау проблема болып қала береді, бірақ болжап білу сипаты мен қорғау мақсаты салдарды, сонымен қатар, ықтималдықты таразылаудан алшақ сенімділік дәрежесін ескеруге мәжбүр етеді.

 Қазір бұл, шынында да, босқын  мәртебесі дербес анықталатын  көптеген елдерде мойындалды. Мысалы, Adjei v. Minister of Employment and Immigration ісі бойынша Канаданың Федералдық аппелляциялық соты «қудалаудан қауіптенудің салмақты негіздері» деген сөз тіркесін Конвенцияға сәйкес тұлғаның босқын деп танылуы туралы өтінішті қолдайтын дәлелдеме  ретінде қолдануға болатынын мақұлдады; Сот келесі сұрақты қойды: «Егер өтініш білдірушіні еліне қайтарса, қудалаудың орын алуының ықтималдығы бар ма? Австралияның Жоғарғы Соты «нақты ықтималдық» ұғымын қолданды, бұл  50 % құрайтын ықтималдық деп түсіндіріледі, ал Ұлыбританияның Лордтар Палатасы Fernandez ісін қараған кезде бірінші рет қолданылған тәсілдемені мақұлдады: толық негізделген «қауіптену» туралы талап, тек қана қудалану ... ықтималдығының ақылға сиымды дәрежесі көрсетілуі қажеттігін белгілейді» [15, 77].

 Босқындарды құқықтық қорғау туралы халықаралық нормаларды қолдану үшін мемлекеттер оларды бекітулері қажет. Кейбір мемлекеттерде бекіту актісінің өзі шарттың ұлттық деңгейдегі әрекет ететінін көрсетеді, осыдан заңды мәртебеге немесе қандай да бір жеңілдікке  қол жеткізгісі келген босқын оған құқықтық норма ретінде сілтеме жасай алады. Дегенмен мұндай елдерде де, әсіресе, процедура мәселелерінде шартты мемлекет ішіндегі құқыққа инкорпорациялау бойынша нақты шаралар талап етілуі мүмкін. Басқа мемлекеттерде, оның ішінде жалпы құқықтық жүйедегі көптеген елдерде босқын мәртебесі ұғымы құқықтық мазмұнға ие болуы үшін олардың құқықтық жағдайының стандарттарын заң бойынша қорғау мақсатында және атқарушы биліктің қарауына тәуелді болмауы үшін міндетті түрде арнайы заң талап етіледі.

2.2 Мемлекеттердің  БҰҰ-мен және басқа ұйымдармен  босқындар мәселелері бойынша ынтымақсаттығы

 Шекараны кесіп өткен  адамдармен жұмыс істеу кезіндегі  әріптестіктің жалпы қағидасы  мүше-мемлекеттер БҰҰ-ның Жарғысына сәйкес және жай халықаралық қауымдастық мүшелері ретінде өзіне қабылдаған міндеттемелерден шығады.

1951 ж. БҰҰ Конвенциясына сәйкес (35 бап) келісуші Мемлекеттер Біріккен Ұлттар Ұйымының Босқындар істері бойынша Жоғарғы Комиссарының Басқармасымен немесе Біріккен Ұлттардың оның атқаратын қызметі беріле алатын кез-келген басқа органдарымен ынтымақтасуға міндеттеме алады, атап айтқанда, осы Конвенцияның ережелерінің қолданылуын бақылауға қатысты міндеттерді орындауға ықпал етеді.

Жоғарғы Комиссар Басқармасына немесе Біріккен Ұлттардың оның орнына тұратын кез-келген басқа органдарға, Біріккен Ұлттардың тиісті органдарына баяндаманы көрсету мүмкіндігін беру үшін келісуші Мемлекеттер оларды талап етілетін мәліметтер мен статистикалық деректермен қажетті нысанда қамтамасыз етуге міндетті болады, атап айтқанда мыналарға қатысты:

а) босқындар жағдайлары;

b) осы Конвенцияны жүзеге  асыру және

с) босқындар туралы күшіндегі заңдар, өкімдер және декреттер.

Осы ереже 1967 жылғы Хаттамада (ІІ бап) қайталанған.

Тәжірибеде көптеген мемлекеттер өз елінен әр түрлі себептермен қашуға мәжбүр болған тұлғалардың кең категориясы үшін Біріккен Ұлттар Ұйымының өзіне міндеттеме алуын қалайды. Бас Ассамблея ізгілік ниетте жасалған  БЖКБ қызметін қолдады, бірақ ол мұны қорғаудың болмауы вакуум тудыратындықтан жасады. Бұл, өз кезегінде, азаматтықтың болмауының құқықтық салдарынан пайда болуы мүмкін, мысалы, адам негізделген қудалау қаупінің болуынан немесе табиғи емес себептер азабынан, мысалы, зорлаудың әр түрлі себептерімен өз елінің қорғауын қолдана алмаса немесе қолданғысы келмесе.

Сонымен, халықаралық қорғау үшін бастапқы кезең - бұл мәжбүрлілікпен байланысты салмақты себептермен әкімшілікпен ұсынылатын ізгілікті қажеттілік. Қудалаудан сақтанушы босқын және зорлаудан сақтанушы босқын - «жасанды апаттар», - тура солай Біріккен Ұлттар Ұйымы тарапынан қамқорлыққа лайықты, дегенмен қазіргі міндеттемелер мен ынтымақтастық жүйелері тәуелсіз мемлекеттерден ұзақ мерзімді шешімді әзірше талап етпейді.

Бас Ассамблеяның Қарары оның көмекші органы  БЖКБ-ның қызметтік міндеттерін кеңейте алады, бірақ тікелей мемлекеттер үшін міндеттемелер туғызбайды. Бас Ассамблея мен БЖКБ арасындағы өзара қатынас Жарғыда бекітілген: Жоғарғы Комиссар Бас секретарьға бағынбайды, ол «Бас Ассамблеяның жетекшілігімен әрекет етеді»,  «осы органмен немесе Экономикалық және Әлеуметтік Кеңеспен оған берілетін жетекшілікке алынатын директиваларға сүйенеді» және «осындай қызметтің басқа түрлерімен айналысады, оның ішінде Бас Ассамблеямен анықталатын репатриациямен және орналастырумен». Одан өзге, Жоғарғы комиссар Экономикалық және Әлеуметтік Кеңес арқылы Бас Ассамблеяда жыл сайынғы баяндаманы беруі керек; оның баяндамасы күн тәртібінің жеке тармағы ретінде қарастырылады.  Жарғы – әсіресе, қиындықтар пайда болған кезде – Жоғарғы комиссарға Кеңес беруші комитеттің қорытындысын сұрауды ұсынады, егер ондай қорытынды жасалған болса.

Мемлекеттердің босқындар қорғауымен айналысатын басты халықаралық мекемелердің жұмысының әр түрлі деңгейлерінде қатысулары қажетті. Сондықтан, мұндай ұйымдардың тәжірибесі БЖКБ мәртебесін де, босқындар жағдайын жақсартатын жалпы халықаралық құқық нормаларын да бағалау үшін өте маңызды.  БЖКБ – мемлекеттер пікірі көрсетілетін форум ғана емес; халықаралық құқықтың субъектісі бола отырып, ол әрекеті сәйкес саладағы норма шығарушылық процесіне ықпал ететіндердің бірі  болып табылады.

Төтенше ізгілікті көмек көрсету бойынша әрекеттерді үйлестірудегі БҰҰ-ның рөлі өте маңызды. 1991 жылы 19 желтоқсанда Бас Ассамблея БҰҰ төтенше ізгілікті көмек саласындағы үйлестіруді нығайту туралы 46/182 қарарды қабылдады. Бұл қарарға ізгілік көмектің маңызды стандарттарын, бейтараптылықты және алалықсыздықты қарастыратын жетекші қағидалар мен ұсыныстар жинағы қосылды, бірақ, одан өзге,  «тәуелсіздікті, территориялық тұтастықты және мемлекеттердің ұлттық бірлігін» сыйлау және әрбір мемлекеттің «өзінің территориясында орын алған табиғи апаттар мен басқа да төтенше жағдайлар құрбандарына көмек көрсету үшін» негізгі міндеттемесін мойындау да қосылды. Халқы ізгілік көмекті қажет ететін мемлекет сәйкес үкіметаралық және үкіметтік емес ұйымдардың жұмыстарына жәрдемдесуіне болады, ал көрші мемлекеттер – зардап шеккен елдермен тығыз ынтымақтасады.

Халқы ізгілік көмекті қажет ететін мемлекет сәйкес үкіметаралық және үкіметтік емес ұйымдардың жұмыстарына жәрдемдесуге, ал көрші мемлекеттер – зардап шеккен елдермен тығыз ынтымақтасуға шақырылады.

1969ж. ОАЕ Конвенциясы  мүше-мемлекеттерге осылай ынтымақтасуды ұсынады және өзі 1951 ж. Конвенцияның Африкадағы тиімді регионалдық қосымшасы болып табылатынын жариялайды. Дегенмен БЖКБ бұл құжаттардың қатысушысы болып табылмайды және оның мәртебесін барынша жалпы қағидалармен және сәйкес тәжірибелермен, оның босқындар проблемасына кешендік тәсілдемені дайындау және жүзеге асырудағы ресми қатысуын қоса отырып байланыстыру керек.

Мәжбүрлі орын ауыстыру дағдарыстарын шешуге Біріккен Ұлттар Ұйымының көптеген мекемелері ат салысты. Мысалы, ЮНИСЕФ – 1946 ж. құрылған Біріккен Ұлттар Ұйымының Балалар қоры, бастапқыда басқыншылық құрбаны болған елдердің балаларына көмек көрсетуге өкілетті болды; қазір ол көмек қажет ететін бүкіл дүниежүзінің аналары мен балаларына төтенше де, ұзақ мерзімді де көмектер көрсетеді. Көбінесе  ЮНИСЕФ-тің босқын-балалармен жұмыс істеуіне тура келеді, мысалы, қасында оларға қарайтын ересек адамдары жоқ балаларға көмектеседі немесе таза су мен емдік тағамдармен қамтамасыз етеді.

МПП қызметкерлері көптеген елдерде жұмыс істейді; оның атынан БҰҰДБ (Біріккен Ұлттар Ұйымының Даму Бағдарламасы) өкіл-резидентері әрекеттенеді.

ДДҰ (Дүниежүзілік Денсаулық сақтау Ұйымы) Жарғысының 2. d) бабы оны сәйкес техникалық көмек көрсетуге, ал төтенше жағдайларда – сұраныс бойынша немесе үкіметтің келісімімен қажетті көмек көрсетуге уәкілеттейді. ДДҰ дүниежүзінде кеңінен таралған: бағдарламаларды үйлестірушілері немесе ұлттық бағдарламаларды үйлестірушілері  барлық елдерде дерлік жұмыс істейді [16]. Сірә, шекаралар арқылы адамдардың көп тасымалдануы аурудың пайда болуына және таралуына әсер етеді, әсіресе, адамдардың көп саны жылдам жабдықталған лагерьлерде, антисанитарлық жағдайларда тұруға мәжбүр болған кезде. Төтенше жағдайлар кезінде ДДҰ кеңес бере алады және мамандарды бағыттайды, сонымен қатар Женевадағы және региондағы қорлардан қажетті дәрі-дәрмектерді жылдам жеткізе алады.