Институт рассмотрения коллективных трудовых споров: теория и практика

Между тем, существование эффективных, удобных и действенных процедур урегулирования трудовых споров сделало бы конфликты, их развитие и решение прогнозируемым и предсказуемым. 

Что же следует предпринять, чтобы ситуация изменилась, и реально существующие в организациях коллективные трудовые конфликты и противоречия возможно было бы разрешить цивилизованными, институциональными, законными способами? Ответ, лежащий на поверхности: упростить процедуры разрешения коллективного трудового спора и объявления забастовки, сделать их «дружественными». Безусловно, этого результата вряд ли можно будет достичь и без изменения реальной практики ведения переговоров, поиска компромисса, добросовестного поведения в отношениях с другой стороной, т.е. без изменения подходов сторон к взаимодействию друг с другом.

Вопрос об упрощении законодательства о забастовках поднимался еще до принятия ТК РФ, в период действия Федерального закона «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» №175-ФЗ от 23 ноября 1995 года. С конца 2001 года он встал особенно остро, поскольку ТК РФ еще более усложнил процедуры и отсек многие возможности, которые ранее существовали для разрешения коллективных трудовых споров.

Важное значение в определении направлений совершенствования законодательства о коллективных трудовых спорах и забастовках играли рекомендации органов Международной организации труда (МОТ), создающих международные стандарты в области свободы объединения.

О рекомендациях контрольно-ревизионных органов МОТ

в отношении норм российского законодательства

о коллективных трудовых спорах и забастовках

Еще на этапе разработки проекта ТК РФ уделялось внимание его соответствию нормам международного трудового права, в частности, в отношении прав профсоюзов и разрешения коллективных трудовых споров. В августе 2001 года Правительство РФ обратилось с просьбой представить комментарии Международного бюро труда (МБТ) на проект ТК РФ. Подготовленный экспертами МБТ анализ проекта с самого начала содержал критику отдельных положений, в частности, рекомендовалось «…исключить требование к профсоюзам указывать продолжительность забастовки в своем уведомлении о ее проведении; снизить кворум, необходимый при голосовании о забастовке; скорректировать нормы, определяющие минимальные услуги, так чтобы можно было добиться соглашения между заинтересованными сторонами вне конфликтной ситуации, а любые спорные вопросы разрешались бы независимым органом» [11].

На основании дополнительного запроса Всероссийской конфедерации труда (ВКТ) и Конфедерации труда России (КТР) в МОТ  в заключении было указано на излишнюю узость определения  забастовки, которое может препятствовать проведению забастовок «… федерациями и конфедерациями, … забастовок в связи с серьезными социальными и экономическими вопросами, забастовок солидарности, а также любых других забастовок, направленных на защиту интересов работников» [12]. Эксперты указывали на желательность включения норм о запрещении использования других работников взамен участников забастовки; на то, что минимум необходимых работ (услуг) в случае недостижении согласия сторонами должен устанавливаться независимым органом.

Однако эти заключения не были учтены при доработке проекта ТК РФ.

В результате после принятия ТК РФ в Комитет по свободе объединения (КСО) Административного Совета МОТ были поданы две жалобы на положения ТК РФ. В 2002 году Российским профессиональным союзом моряков (РПСМ) была подана жалоба, заявления которой касались непризнания в ТК РФ профсоюзов, созданных по профессиональному признаку; дискриминации профсоюзов, объединяющих меньшинство работников; отказа в праве вести коллективные переговоры на уровне предприятий вышестоящим профсоюзам, а также федерациям и конфедерациям, и нарушения права на забастовку (дело №2216). В 2003 году Конфедерацией труда России (КТР) была подана жалоба, где подвергались сомнению положения ТК РФ, согласно которым на уровне организации представлять интересы работников могла только первичная профсоюзная организация; право избрать иного, непрофсоюзного представителя работников существовало при отсутствии первичной профсоюзной организации, действующей в организации, объединяющей менее половины работников организации; значительное число норм о процедурах разрешения коллективного трудового спора и проведения забастовки (дело №2251). Оба дела в течение нескольких лет находились на рассмотрении КСО; несколько раз профсоюзы представляли по ним дополнительную информацию.

По итогам рассмотрения этих жалоб (по делу №2216 - в ноябре 2003 года, а по делу №2251 – в марте 2004 года) были вынесены рекомендации о том, что ряд положений ТК РФ противоречит принципам свободы объединения и нуждается в изменении. В последующем Комитет неоднократно возвращался к этим делам, контролируя выполнение рекомендаций и рассматривая представлявшуюся информацию о развитии положения.

В рекомендациях по делу №2216 КСО дал рекомендацию Правительству РФ, касающуюся забастовок, изменить статью 410 Трудового кодекса таким образом, чтобы снизить требование о наличии кворума, необходимого для голосования по вопросу об объявлении забастовки (доклад №332, п.914, п. (е) [13].

В рекомендациях по делу №2251 КСО сформулировал дополнительно следующие рекомендации Правительству РФ (доклад №333, п.1001) [14].

g) Комитет напоминает, что трудящиеся и их организации  должны иметь возможность прибегать  к забастовке для того, чтобы  добиться признания профсоюза, а  также для того, чтобы критиковать  экономическую и социальную политику  Правительства. Они должны иметь  право проводить забастовку солидарности  в случаях, если забастовка, которую  они поддерживают, сама является  законной.

i) Изменить статью 410 ТК РФ, чтобы понизить кворум, необходимый для голосования  по решению об объявлении забастовки (аналогично п.(е) рекомендаций по  делу 2216) .

j) Изменить статью 410 ТК РФ, чтобы организации трудящихся  не были обязаны в законодательском  порядке объявлять продолжительность  забастовки.

l) Изменить законодательство  таким образом, чтобы любое противоречие, касающееся минимальных услуг, разбиралось  бы независимым органом, пользующимся  доверием всех сторон конфликта, а не административным органом.

m) Уточнить, какие  именно службы и предприятия  оно квалифицирует как «прямо  связанные с наиболее опасными  видами производства или оборудования», где право на забастовку запрещено (ст.410 ТК РФ).

n) Изменить законодательство, чтобы работники, занятые на железнодорожном  транспорте и на государственной  службе, но не осуществляющие  свои функции от имени государства, имели бы право на забастовку.

o) Принять необходимые  меры, включая меры по изменению  законодательства, чтобы забастовка  не объявлялась незаконной, когда  список минимальных услуг не  был согласован сторонами конфликта  в течение пяти дней с начала  объявления забастовки.

r) Комитет напоминает, что если забастовка является  законной, использование рабочей  силы, привлеченной из-за пределов  предприятия для того, чтобы заменить  бастующих работников на неопределенный  период, содержит опасность нарушения  права на забастовку, что, в свою  очередь, может повлечь за собой  ущемление свободы исполнения  профсоюзных прав.

s) Комитет обращается  к Правительству с просьбой  обеспечить соблюдение принципов, упомянутых в пунктах от с) до о) и r).

Помимо этих двух дел, вопрос о необоснованном ограничении права на забастовку в отношении отдельной категории работников был поставлен в жалобе Российского профсоюза локомотивных бригад железнодорожников (РПЛБЖ) в КСО в рамках более широкой жалобы на вмешательство в профсоюзную деятельность и дискриминацию, воспрепятствование осуществлению профсоюзной деятельности (дело № 2244). В рекомендациях по этому делу (доклад №337, июнь 2006 года) [15] Комитет указал, что запрет проведения забастовок на железнодорожном транспорте противоречит Конвенции МОТ №87, и попросил Правительство внести изменения в статью 26 Федерального закона «О железнодорожном транспорте» таким образом, чтобы обеспечить право железнодорожников на забастовку, и чтобы указанный Закон соответствовал нормам ТК РФ об оказании минимальных услуг.

Нормы ТК в части соответствия их свободе объединения многократно анализировались и Комитетом экспертов по применению конвенций и рекомендаций МОТ (КЭ). Начиная с 2001 года КЭ выносил рекомендации о приведении положений законодательства РФ, в частности, относительно требований к объявлению и проведению забастовок в соответствие с Конвенцией МОТ №87. Многие из них базировались на описанных выше рекомендациях КСО.

В заключении 2006 года [16] КЭ указывал на необходимость внесения поправок, касающиеся положений ст.410 ТК РФ относительно кворума и указания продолжительности забастовки; ст.412 ТК РФ относительно указания продолжительности забастовки и разрешения разногласий относительно минимума необходимых работ в период забастовки независимым органом; ст.413 ТК РФ о разрешении разногласий независимым органом в случаях ограничения права на забастовку; норм Закона об основах государственной службы и Закона о федеральном железнодорожном транспорте (в части обеспечения возможность пользования правом на забастовку государственным служащим, не осуществляющим властные полномочия от имени государства, равно как и работникам железнодорожного транспорта).

В заключениях 2010 года [17] КЭ повторил прежние свои замечания, указав на недопустимость ограничения права на забастовку, установленную, помимо перечисленных выше групп работников, еще и в отношении работников федеральной фельдъегерской связи. Особо отметим, что Комитет привел комментарий Правительства РФ Комитету, что в настоящее время Министерством здравоохранения и социального развития РФ совместно с социальными партнерами разрабатывается Концепция социального партнерства в Российской Федерации, целью которой является, в частности, разработка правил относительно организации и проведения забастовок, установление эффективного механизма разрешения коллективных трудовых споров и совершенствование законодательства с учетом рекомендаций контрольных органов Международной организации труда.

Шаги, направленные на реализацию рекомендаций

контрольно-ревизионных органов МОТ

Какие же действия предпринимались Россией в ответ на эти рекомендации? Со стороны социальных партнеров в течение этих лет неоднократно и довольно последовательно инициировались шаги для реализации этих рекомендаций; создавались различные рабочие группы с участием представителей Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, которые в том числе разрабатывали необходимые поправки к ТК РФ.

До последнего времени изменения в главу 61 ТК РФ вносились дважды: Федеральными законами №90-ФЗ от 30 июля 2006 года [18] и №227-ФЗ от 27 июля 2010 года [19]. Из перечисленных выше рекомендаций МОТ, касающихся коллективных трудовых споров и забастовки, была частично реализована одна (при принятии Федерального закона №90-ФЗ) - о понижения кворума при голосовании об объявлении забастовки. Установленный ч.3 ст.410 ТК РФ кворум при проведении собрания (конференции) по вопросу объявления забастовки с не менее двух третей работников (делегатов конференции) был снижен до половины от общего числа работников организации. В то же время кворум для конференций работников остался неизменным – не менее двух третей делегатов конференции.

В первой половине 2008 года, после имевшего широкий резонанс открытого письма Президенту РФ группы известных ученых - социологов о невозможности реализации в России права на забастовку, была создана Экспертная группа при Роструде, которая подготовила объемный и обоснованный пакет предложений о реформировании трудового законодательства в части реализации права на объединение, и в первую очередь – права на забастовку [20]. Предложения были разработаны с учетом и во многом на основании рекомендаций органов МОТ. Они прошли обсуждение с участием представителей Роструда и по абсолютному большинству разработанных положений все участники группы достигли соглашения о целесообразности принятия. Однако далее разработанные поправки не продвинулись.

Показательно развитие истории с запретом права на забастовку на федеральном железнодорожном транспорте. ТК РФ и Федеральный закон «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» [21]установили запрет на проведение забастовок на железнодорожном транспорте. Рекомендации о снятии этого ограничения были сформулированы КСО по жалобам КТР по делам №2244 и №2251, а также впоследствии неоднократно КЭ. Поскольку изменения в законодательство законодателем не были внесены, РПЛБЖ обратился с жалобой в Конституционный Суд РФ. 8 февраля 2007 года Конституционный Суд РФ вынес определение об отказе в принятии к рассмотрению жалобы заместителя председателя РПЛБЖ  на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 26 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации». Конституционный Суд РФ в определении не упомянул рекомендации КСО и КЭ, на которые ссылался заявитель. В определении указано, что в сфере регулирования трудовых отношений ТК РФ имеет приоритетное значение; федеральный законодатель вправе предусмотреть запрет на проведение забастовки…, когда ее проведение создает угрозу обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей. Посчитав, что железнодорожный транспорт относится к числу жизненно важных отраслей экономики страны … КС РФ указал, что «любые обстоятельства, которые могут нарушить нормальное функционирование железнодорожного транспорта, затрагивают интересы как каждого человека, так и государства, что дает основание для введения ограничений в реализации права на забастовку отдельными категориями работников железнодорожного транспорта…».