Завдання прокуратури у цивільному процесі

Вступ

В умовах побудови демократичної правової держави виключного значення набуває всебічне укріплення законності, боротьба зі злочинністю та іншими правопорушеннями.

Демократія не сумісна ні з свавіллям, ні з безвідповідальністю, ні з беззаконням.

Для забезпечення законності та правопорядку, боротьби з правопорушеннями в Україні створена і функціонує система правоохоронних органів, важливою ланкою якої є прокуратура, як орган вищого нагляду за точним і однаковим виконанням законів.

Органам прокуратури належить особливе місце в механізмі гарантій законності. Захищаючи права і свободи громадян, інтереси держави і суспільства органи прокуратури, керуючись у своїй діяльності законами, можуть зобов’язати від імені держави будь-якого керівника піднаглядного органу, організації чи установи усунути порушення законності, вжити заходів для попередження таких порушень у майбутньому, вимагати притягнути до відповідальності винних.

Цивільний процесуальний кодекс України від 18 березня 2004 р. (далі - ЦПК) повніше відбиває ці новели (статті 45 і 46) [4]. До новел варто віднести гарантоване ч. 4 ст. 46 ЦПК право прокурора, який не брав участі у справі, ознайомлюватися з матеріалами справи в суді з метою вирішення питання про наявність підстав для подання апеляційної чи касаційної скарги або заяви про перегляд рішення у зв'язку з винятковими або нововиявленими обставинами.

Цим Кодексом закріплено право прокурора здійснювати в установленому законом порядку представництво інтересів громадянина або держави на будь-якій стадії цивільного процесу

Запровадження інституту представництва прокурором інтересів громадянина або держави в суді поставило низку проблем процесуального характеру, особливо щодо юридичної природи цього представництва, оскільки деякі науковці вважають, що положення (становище) прокурора в цивільному процесі і представника у справі нічим не відрізняються, інші ж стверджують, що представництво прокурором "чужих" інтересів у суді є одним з його видів у цивільному процесі.

Актуальність вивчення проблем участі прокурора в цивільному судочинстві зумовлено насамперед дискусією про майбутнє прокуратури, її роль у цивільній юрисдикції, форми й методи реалізації прокурором представницьких повноважень, допустимість його участі в цивільному процесі в межах вимог правової держави та процесуального статусу, передбаченого Конституцією України й чинним законодавством. 

 

 

 

 

1. Завдання прокуратури  у цивільному процесі

Прокуратура України становить єдину систему, на яку покладаються представництво інтересів громадян або держави в суді у випадках, визначених законом (п. 2 ст. 121 Конституції, ст. 17 в редакції Закону України № 2531-НІ від 21 червня 2001 р. "Про внесення змін до Закону України "Про судоустрій України"). Законом України № 2540-ІП від 21 червня 2001 р. "Про внесення змін до Цивільного процесуального кодексу України" була змінена редакція ст. 121 ЦПК, за якою прокурор, у випадках, передбачених законом, може звертатися до суду із заявами на захист прав і свобод інших осіб. [4]

У науці цивільного процесу питання про завдання прокурора в цивільному судочинстві вирішується по-різному. Ними називаються:

а) здійснення законоохоронної функції;

б) необхідність захисту прав і законних інтересів громадян;

в) потреба захисту державних чи громадських інтересів та ін. [15]

Але мета й завдання прокурора в цивільному процесі й виконувані ним процесуальні функції, його процесуально-правове становище визначені в чисельних нормах права; тому правові норми й служать підґрунтям для вирішення питання про завдання представництва прокурора в цивільному процесі.

Такий висновок підтверджується ст. З Закону України "Про прокуратуру", яка має назву "Правові основи діяльності прокуратури". У ній встановлено, що повноваження прокурорів, організація, засади й порядок діяльності прокуратури визначаються Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами. [2] Органи прокуратури в установленому порядку й у межах своєї компетенції вирішують питання, що випливають із загальновизнаних норм міжнародного права, а також укладених Україною міждержавних договорів.

Прокурор може бути залучений судом до участі у справі або вступати в справу за своєю ініціативою для надання висновків з метою здійснення покладених на нього обов'язків. Участь прокурора у процесі для надання висновків у справі є обов'язковою у випадках, передбачених законом, або коли суд визнає це за необхідне.

Прокурор бере участь у розгляді цивільних справ за його заявами про захист інтересів держави або прав і законних інтересів громадян, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть захистити свої права.

Прокурор, який бере участь у розгляді цивільних справ у судах, додержуючи принципу незалежності суддів і підкорення їх тільки закону, має завдання сприяти виконанню вимог закону про всебічний, повний і об'єктивний розгляд справ та постановленню судових рішень, що ґрунтуються на законі (ст. 34 Закону "Про прокуратуру", ст. 13 ЦПК) [2,4].

Стаття 35 Закону "Про прокуратуру" (в редакції Закону від 26 листопада 1993 р.) надає прокуророві право вступити у справу в будь-якій стадії процесу, якщо цього вимагає захист конституційних прав громадян, інтересів держави і суспільства, та зобов'язує його своєчасно вживати передбачених законом заходів до усунення порушень закону, хоч би від кого вони не виходили[2].

Отже, участь прокурора в цивільному процесі спрямована: на захист прав і законних інтересів громадян та інтересів держави; на сприяння судові у виконанні вимог закону про всебічний, повний і об'єктивний розгляд справ та постановлення судових рішень, що ґрунтуються на законі; на своєчасне вжиття заходів до усунення порушень закону, від кого б вони не виходили, керуючись принципами законності, незалежності суддів, рівності фізичних та юридичних осіб перед законом і судом. За наявності порушень закону при здійсненні судочинства прокурор має вживати заходів до їх усунення, а також використовувати право внесення подань до кваліфікаційних комісій про притягнення до дисциплінарної відповідальності тих суддів, які порушили закон (п. 11 наказу Генерального прокурора України № 8 від 28 жовтня 1998 p.).

Для забезпечення об'єктивності в процесуальній діяльності прокурора, спрямованої на виконання покладених на нього завдань і функцій в цивільному судочинстві, прокурор не може брати участь у справі і підлягає відводу (самовідводу), якщо він: особисто, прямо чи побічно заінтересований в результатах справи; є родичем сторін чи інших осіб, які беруть участь у справі; перебуває в особливих стосунках з особами, які беруть участь у справі; якщо будуть встановлені інші обставини, які викликають сумнів у його безсторонності (статті 18, 19 ЦПК)[4].

Заява про відвід має бути мотивована і подана до початку розгляду справи по суті, тобто вчинення процесуальних дій, передбачених ст. 178 ЦПК. Після цього відвід може бути заявлений лише тоді, коли про підстави відводу суд або особа, яка заявляє відвід, дізналися після початку розгляду справи по суті (ч. З ст. 20 ЦПК). [4]

2. Підстави та форми участі прокурора у цивільному процесі

На сьогодні підставами представництва прокурора в цивільному судочинстві є:

- окремі закони, які належать  до різних галузей права;

- цивільне процесуальне законодавство (ч. 2 ст. 45 ЦПК);

- ст. 36 1 Закону України "Про прокуратуру".

Отже, право прокурора на пред'явлення позову в інтересах громадянина до місцевих судів загальної юрисдикції регламентується статтями 3 і 45 ЦПК, ст. 361 Закону України "Про прокуратуру". Перш за все відповідно до ч. 2 ст. 361 Закону "Про прокуратуру" підставою представництва в суді інтересів громадянина є його неспроможність через фізичний чи матеріальний стан, похилий вік, або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорюванні права або реалізувати процесуальні повноваження. [2]

Безперечно, що такі поняття, як "неспроможність" або "інші поважні причини" мають оціночний характер. Частиною 1 ст. 11 ЦПК передбачено, що суд розглядає цивільні справи не інакше, як за зверненнями фізичних чи юридичних осіб, поданих відповідно до цього Кодексу. [4] Зауважимо, що коли прокурор захищає свої власні інтереси, то він виступає не як прокурор, а як приватна особа.

Якщо органи прокуратури звертаються до суду в своїх інтересах як юридичної особи, таке звернення здійснюється згідно з ч. 1 ст. З ЦПК [4]. З нашого погляду, при визначенні підстав представництва прокурором інтересів громадянина в суді необхідно враховувати те, що чинне законодавство України надає громадянам достатньо можливостей звертатися до суду за захистом прав та свобод. Тому інститут представництва прокурором інтересів громадянина в суді має діяти лише в тих випадках, коли особа не спроможна реалізувати право на судовий захист своїх законних інтересів, а прокурор вбачає у порушенні прав громадянина також зазіхання на публічний інтерес.

Прокурору доцільно надати можливості звертатися до суду за захистом прав, свобод та законних інтересів (при цьому немає значення, чи захищені вони Конституцією України, чи іншими нормативно-правовими актами, так само як, і не важлива "резонансність" правопорушення) того громадянина, який не спроможний самостійно захищати свої права з поважних причин, зокрема, у зв'язку зі станом здоров'я (інвалідність, важка або тривала хвороба), віком (неповноліття, старість), обмеженнями в дієздатності (недієздатність, обмежена дієздатність, установлення опіки або піклування) тощо. При цьому немає потреби визначати в законі вичерпний перелік осіб, які можуть претендувати на заступництво з боку прокуратури, адже поважність причин, з яких особа об'єктивно не в змозі самостійно захищати власні права, має встановлюватись окремо в кожному випадку і прокурор на власний розсуд приймає рішення про необхідність захисту в судовому порядку прав того чи іншого громадянина. Проте, зазначимо, що у зверненні до суду першої інстанції прокурор повинен обґрунтувати наявність підстав представництва інтересів громадянина (ч. 6 ст. 119 ЦПК).

Отже, ст. 361 Закону України "Про прокуратуру" надає прокуророві право звертатися до суду із заявою про захист прав і законних інтересів громадян, якщо вони за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть захистити свої права. У зв'язку з цим прокурор зобов'язаний у кожному конкретному випадку з'ясувати, чи може громадянин самостійно захистити свої права. Обставини, зазначені в цій статті, є оціночними. Не випадково процесуальним законодавством не передбачено такої підстави для відмови в прийнятті позовної заяви прокурора. Оскільки в законі визначено умови, додержуючись яких прокурор може звернутися до суду із заявою в інтересах громадян, вважаємо за необхідне передбачити й наслідки недодержання ним цих умов. На думку окремих правознавців невиконання прокурором передбачених ст. 361 Закону України "Про прокуратуру" умов подання позову в інтересах громадян повинно тягнути залишення позову судом без руху [2].

Проблема форми представництва прокурора в цивільному процесі належить до актуальних проблем теорії цивільного процесуального права, оскільки правова регламентація такої форми представництва безпосередньо пов’язана з результативністю реалізації прав особистості, інших суб’єктів права і головне – з реалізацією судової влади у правосудних формах захисту прав.

У процесуальній літературі чи не загально прийнято об’єднувати форму захисту права з порядком захисту, називаючи при цьому таке об’єднання "процесуальною формою". Наприклад, Н.Печина під процесуальною формою розуміє сукупність установлених або санкціонованих законом правил, що регламентують порядок здійснення правосуддя, діяльності кожного, хто бере участь у процесі. М.Строгович вважає, що процесуальна форма – це сукупність установлених умов для здійснення учасниками процесу дій по захисту своїх прав та обов’язків. Г.Ареф’єв кваліфікує цивільну процесуальну форму як установлений цивільним процесуальним правом порядок розгляду й вирішення компетентним органом підвідомчих йому цивільно-правових спорів, що забезпечує рівноправну й активну участь сторін та інших заінтересованих осіб [13].

Згідно з ч.2 ст.45 ЦПК, прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, на будь-якій стадії судочинства. Це свідчить про те, що вся діяльність прокурора в цивільному процесі незалежно від стадії процесу проходить у процесуальних формах, підпорядкована єдність меті – охороні державних інтересів чи інтересів громадян. Звідси в юридичній літературі спостерігаються різні підходи до вирішення питання про форми представництва прокуратурою інтересів громадянина і держави в суді. Наприклад, М.Косюта вважає, що судово-представницька функція прокуратури України має бути закріплена в трьох основних формах:

a. звернення прокурора  до суду з метою захисту порушених прав і законних інтересів громадян і держави;

b. участь прокурора в  розгляді справ у судах;

c. досудове провадження [8].

Відповідно ж до підходу М.Мичка, в прокурорській діяльності по реалізації представницької функції доцільно виділяти дві форми:

a. досудове провадження, що включає підготовку й направлення до суду заяв та інших матеріалів;

b. участь у розгляді  в судах на різних стадіях  судочинства цивільних, господарських  справ і справ про адміністративні правопорушення з метою захисту прав та законних інтересів громадян і держави [10].

О.Хавін вважає, що законодавчо чітко визначеними формами реалізації представництва прокуратурою інтересів громадянин і держави в судах мають бути:

1. подання позовів (заяв) у інтересах окремих громадян, які за станом здоров’я, соціальним статусом або з інших поважних причин не можуть самі захистити свої права, а також в інтересах групи чи невизначеного кола громадян, права яких порушуються;

2. подання позовів (заяв) на захист державних інтересів;

3. звернення до суду  із заявами про визнання незаконними  правових актів органів, дій та  рішень посадових осіб, якщо вжитими заходами досудового реагування не вдалося захистити законність, права громадян або державні інтереси;

4. здійснення контролю  за станом реального виконання  судових рішень, прийнятих за позовами прокурорів, з використанням при цьому засобів прокурорського нагляду;

5. участь у розгляді  справ, порушених за позовами  прокурорів на захист інтересів громадян і держави;

6. обов’язкова участь  прокурорів відповідного рівня у розгляді справ судами наглядової інстанції;

7. внесення касаційних (окремих) питань на судові рішення, що не набрали законної сили, у справах, розглянутих судом першої інстанції за участю прокурора;