Анализ финансового механизма бюджетных учреждений как инструмента реализации финансовой политики государства

Согласно законодательству КР бюджетное финансирование текущей деятельности как бюджетных, так и автономных учреждений по оказанию услуг, выполнению работ в рамках выполнения задания учредителя осуществляется в виде субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Указанные субсидии в российском бюджетном законодательстве называются субсидиями на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).

Кроме того предусмотрена  возможность предоставления бюджетным  учреждениям субсидий на иные цели. При помощи таких "целевых" субсидий учредитель может профинансировать необходимые расходы учреждений, не относящиеся к их текущей деятельности по выполнению задания учредителя и  к содержанию необходимого для этого  имущества. Для этого на соответствующем  уровне публичной власти (в каждом регионе и муниципалитете) должен быть принят порядок предоставления бюджетным и автономным учреждениям  субсидий на иные цели с указанием  направлений (то есть целей) их предоставления.

Другими возможными способами (механизмами) бюджетного финансирования бюджетных и автономных учреждений в соответствии с законодательством  КР являются:

- предоставление бюджетных  инвестиций;

- предоставление средств  обязательного медицинского страхования.  Также бюджетные (и автономные) учреждения могут в установленном порядке наделяться полномочиями по исполнению публичных обязательств перед населением в денежной форме.

Все перечисленные виды финансирования, кроме субсидий на возмещение нормативных  затрат на оказание услуг (выполнение работ), в соответствии с государственным (муниципальным) заданием имеют целевой  характер. Расходы учреждений, источником финансирования которых являются соответствующие  бюджетные средства, осуществляются после проверки территориальными органами Центрального казначейства или финансовыми органами субъектов КР, муниципальных образований соответствия содержания данных операций кодам КОСГУ и целям предоставления соответствующих средств, указанным в расчетных документах (так называемая процедура санкционирования расходов). Расходы учреждений за счет субсидий на выполнение государственных (муниципальных) заданий не требуют санкционирования. Предоставление бюджетных инвестиций бюджетным и автономным учреждениям в настоящее время осуществляется по специальным правилам, утверждаемым соответствующим уровнем публичной власти. А в перспективе предоставление бюджетных инвестиций будет оформляться особой субсидией на осуществление капитальных вложений.

Рассмотрев способы финансирования осуществления деятельности бюджетных  учреждений, оценим их преимущества и  недостатки. 

2.2 Анализ финансового  механизма бюджетных учреждений.

Переход бюджетной системы  Кыргызской Республики на принципы финансовой децентрализации, который характеризуется  двухуровневым бюджетом, является неотъемлемой частью реформ государственного управления и развития местного самоуправления.

Основанием для подготовки данной аналитической записки послужили, имеющиеся в последнее время  заявления со стороны политических деятелей, которые сопоставляют проблемы государственного управления, снижения уровня жизни населения, коррупционных  вопросов с финансовой реформой на местном уровне, формированием местного бюджета на принципах финансовой самостоятельности, т.е. переходом на двухуровневую бюджетную систему. Такие настроения грозят принятию решений на центральном уровне, которые будут противоречить Конституции КР, способствовать централизации финансовых ресурсов и сворачиванию реформ по местному самоуправлению.

Есть ли основания считать  такого рода сопоставление приемлемым? Анализ указанных вопросов показывает, что проблема состоит не в самом  формате двухуровневого бюджета, а  в неэффективной реализации данной модели. Необходимо, прежде всего, проанализировать – почему нет видимых результатов  от внедрения двухуровневого бюджета? Является ли это последствием ошибок в самом подходе к бюджетной  реформе или это результат  неправильного применения формата  реформы или ее искаженной интерпретации? Переход на двухуровневый бюджет – это прихоть отдельных политиков  или требование законодательства? Для  того, чтобы ответить на указанные  вопросы, необходимо сначала провести анализ правовой основы реформ в бюджетной  сфере и перехода на двухуровневый  бюджет.

В соответствии с Конституцией Кыргызской Республики народ Кыргызстана  является единственным источником государственной  власти в стране. Свою власть народ  осуществляет непосредственно через  выборы и референдумы, а также  через систему государственных  органов и органов МСУ (статья 2). Одним из основных принципов осуществления  государственной власти является разграничение  функций и полномочий государственных  органов и органов МСУ (статья 3). Соответственно, Конституция определяет, что в систему органов власти в Кыргызской Республике входят государственные  органы и органы МСУ. Функции и  полномочия, то есть сфера ответственности  этих органов власти, должны быть четко  определены и разграничены.

Для выполнения указанными органами власти возложенных на них  функций, Конституцией страны определены два вида бюджета: республиканский  и местный (статья 13). Республиканский  бюджет принимается Жогорку Кенешем, а местные бюджеты – местными кенешами (статьи 74 и 112). В этой связи, уместно было бы говорить не о двухуровневом бюджете, а о двух видах бюджетов (республиканском и местном). Каждый из этих бюджетов имеет собственные источники доходов и предназначены для разных целей, а именно: для финансирования функций государственных органов или органов МСУ.

Таким образом, основополагающие принципы организации власти в Кыргызской Республики, система и виды государственных  органов и органов МСУ, их основные функции и полномочия, устройство бюджетной системы республики, состоящей  из двух видов бюджетов – республиканского и местного - определены Конституцией. При этом вопросы организации власти и бюджетной системы в стране неразрывно взаимосвязаны и должны быть согласованы между собой. У каждой системы органов власти (государственных органов и органов МСУ) должны быть определены функции и полномочия, для осуществления которых и формируются указанные разные виды бюджетов.

При этом предусмотренную  в Конституции конструкцию власти и бюджетную систему определил  народ Кыргызстана на референдуме  при принятии Конституции, а не чье-то субъективное желание или решение. Все ветви власти обязаны строго следовать требованиям Конституции. В противном случае, это приведет к грубому нарушению требований Конституции и дисбалансу системы органов власти в стране, невозможности выполнения каждым из указанных органов власти возложенных на них законодательством функций и полномочий. Исходя из требований Конституции, любые заявления о переходе на трех- и четырехуровневый бюджет или об отказе от местного самоуправления являются антиконституционным и политически ошибочным до тех пор, пока в установленном порядке (также на референдуме) не будут изменены указанные нормы Конституции.

Анализ исполнения бюджетной  реформы показал, что двухуровневая  система формирования местного бюджета  отвечает всем требованиям, которые  определяют принципы местного самоуправления: (1) участие местного сообщества в  процессах принятия решений, (2) самостоятельность  органов местного самоуправления (3) наличие собственных финансовых ресурсов для решения дел местного значения (4) партнерские взаимоотношения  ОМСУ с государственными органами.

Доказательством служат успехи реформы в период 2007-2008 гг.

Вместе с тем, попытки  в последние годы удовлетворить  амбиции чиновников регионального  уровня привели к искажению сути реформы, что отразилось в большей  степени в изменении системы  межбюджетных отношений.

Существуют следующие  причины, по которым, несмотря на значительные успехи в начальный период, в целом  реформы в бюджетной сфере  не дали ожидаемого результата:

▪ значительное снижение доходной базы местных бюджетов в период 2008-2011 гг., что привело к снижению значения доходного потенциала и повлияло на рост объемов выравнивающих грантов,

▪ «переливание» средств  бюджетов ОМСУ в районные бюджеты  повысило уровень административной зависимости ОМСУ от администрации  района,

▪ значительно выросли  зачастую необоснованные расходные  обязательства,

▪ не был решен вопрос о финансировании делегированных государственных  полномочиях,

▪ ОМСУ были практически исключены из процесса администрирования доходов поступающих в местный бюджет.

Таким образом, Правительство  одной рукой урезая доходные источники, а другой - повышая расходные обязательства ОМСУ, не давало возможности в полной мере реализовать потенциал двухуровневого бюджета. В таких условиях обвинять ОМСУ и саму бюджетную систему в проблемах, которые не связаны с этими вопросами, как минимум не обосновано.

Обоснование.

Реформа межбюджетных отношений  или переход на двухуровневый  бюджет в 2007 году характеризовался следующими основными положениями:

1.      Определена собственная доходная база местных бюджетов.

2.      Из бюджетной системы выведены областные и районные уровни. Взаимоотношения между Министерством финансов и ОМСУ выстраиваются напрямую – без посредников.

3.      Запрещается изъятие средств местного бюджета на бюджет вышестоящего уровня.

4.      Исключен субъективный фактор в распределении выравнивающих грантов, расчет которых производится для каждого ОМСУ по формуле на основе его доходного потенциала.

Необходимо отметить, что  схема межбюджетных отношений и  в целом формат формирования и  исполнения местных бюджетов по своей  прогрессивности и эффективности  был на уровне стран Прибалтики, Грузии, Армении.

Всего за 1 год в течении 2007-2008 гг. в новых условиях были достигнуты существенные положительные результаты, особенно в сельских органах местного самоуправления, которые являются самыми уязвимыми в системе местного самоуправления.

 

 

 

Таблица 1. Некоторые показатели эффективности бюджетного процесса в 2007 – 2008 г.г.

Показатели	2006-2007	2007-2008
Доходы местных бюджетов (сельских ОМСУ)	894 млн. сом	1167 млн. сом
Количество дотационных  айылных аймаков	320	301

 

 

Таким образом, только в первый год реформы наметилась явная  тенденция на оздоровление местных  бюджетов, ярким подтверждением которого стало снижение за один год количества дотационных аймаков на 19 муниципалитетов. При этом не оправдались ожидания оппонентов реформы о риске обрушения  всей финансовой системы Кыргызстана. За один год ни одно бюджетное учреждение по итогам года не пострадало.

Результаты 2007 года показали, что реформа движется в правильном направлении, и при максимальном использовании потенциала предложенной модели имеются значительные перспективы  не только в бюджетной сфере, но и  в целом в развитии местного самоуправления.

Но совершенствование  бюджетной политики на местном уровне, а соответственно усиление самостоятельности  органов МСУ, ограничило административное влияние на ОМСУ со стороны, прежде всего, районных и областных государственных  администраций. Под давлением глав государственных администраций, а  также «восстановления» подконтрольности ОМСУ Правительство принимает решение  изменить систему межбюджетных отношений, что выразилось в снижении доли расщепления  налога с продаж со 100% до 25%, что соответствовало  потери почти 0,4 млд. сом только для сельских муниципалитетов.

Кроме этого восстанавливается  районный бюджет, в состав которого вводятся доли расщепления наиболее весомых налогов: с продаж и подоходный налог. При этом темпы роста районного  бюджета в разы опережает темпы  роста бюджета ОМСУ.

Таблица 2. Темпы роста  местных бюджетов 2008-2012 г.г. в %.

Наименование бюджета	2008	2009	2010	2011
Бюджет айылных аймаков	130,5 %	104,3 %	122,1%	95,1%
Районный бюджет		289,3%	142,3%	119,1 %

 

 

Такой стремительный темп роста районных бюджетов привел к  тому, что к 2012 г. объем 40 районных бюджетов (652 млн. сом) соответствовал 32% от всего  объема местных бюджетов 363 айылных аймаков (1412 млн. сом). То есть такое «перетекание» бюджетных средств в распоряжение районных администраций в значительной степени повлияло на утерю органами МСУ права самостоятельного управления собственной территорией.

Одновременно с урезанием  доходных источников в тот же период в значительной степени выросли  расходные обязательства ОМСУ, в  частности за счет:

·         увеличения з/п работникам социальной сферы (образование, культура, социальное обеспечение),

·         увеличения з/п муниципальным служащим,

·         увеличения тарифов на коммунальные услуги,

·         другие.

Апогеем неоправданного роста  расходных обязательств стал переход  системы школьного образования  на подушевой принцип финансирования. В рамках новой системы финансирования часть расходов на образование, в том числе и заработной платы учителям должно финансироваться из местного бюджета.

Таким образом, проблему в  исполнении реформ в бюджетной сфере  на местном уровне необходимо рассматривать  в комплексе, анализирую ситуацию как  в части формирования и исполнения доходной части местного бюджета, так  и в части обеспечения расходных  обязательств.

Непонимание и умалчивание  такого рода проблем приводит к искаженному  пониманию формата двухуровневого бюджета, что грозит постановке неправильных задач по их улучшению и в самом  худшем случае сворачиванию реформ.