Анализ финансового механизма бюджетных учреждений как инструмента реализации финансовой политики государства

Цель аудита – выражение  мнения о достоверности финансовой отчетности аудируемых лиц и соответствии порядка ведения бухгалтерского учета законодательству КР.

Отметим, что теоретическая  база перечисленных выше подходов, применяемых кыргызстанскими предприятиями к разработке финансовых планов, является достаточно обширной и хорошо изученной. Тем не менее, совокупность данных подходов на современном этапе не позволяет руководителю в полной мере решать задачи, возникающие в динамичной рыночной среде. Методом планирования, отвечающим современным условиям хозяйствования, в публикациях все чаще называют бюджетирование, когда план производственно-хозяйственной деятельности организации формируется на системной основе и охватывает все стороны внутрифирменного планирования.

В структуре бюджетов, лежащих  в основе системы бюджетирования, основную задачу по планированию, учету  и контролю за движением денежных средств несет на себе кассовый бюджет (бюджет движения денежных средств). Кассовый бюджет является плановым документом и представляет собой подробную  смету планируемых поступлений  и выплат денежных средств за определенный период.

Данные бюджета движения денежных средств переходят из других бюджетных форм опосредованно и  зависят в большей степени  от движения обязательств (получения  и выставления платежно-расчетных  документов), методов управление дебиторской  и кредиторской задолженностью, порядка  взаиморасчетов, характера договорных обязательств. Отражение данных в  других бюджетных формах, в частности  в бюджете доходов и расходов, не предполагает оценку и прогноз  погашения дебиторской задолженности  и сроков оплаты кредиторской задолженности. Сложность процесса планирования заключается  в эффекте запаздывания поступлений  денежных средств от реализации, возникновения  безнадежных долгов, временным разрывом между отгрузкой, выручкой, с одной  стороны, и выплатам по обязательствам – с другой.

В отличие от других методов  планирования потоков денежных ресурсов предприятия, бюджетирование позволяет  на основании бюджетов разного уровня и назначения (бюджета продаж, бюджета  закупок и т.п.) формировать кассовый бюджет с нужной степенью детализации; вести раздельный учет внутреннего  перемещения денежных средств, финансовых потоков внутри холдинга, инвестиций; оперативно реагировать на возникающие  отклонения. Формы кассового бюджета  определяются потребностями предприятия  в планировании тех или иных показателей  и спецификой хозяйственной деятельности. Несмотря на отсутствие целостной системы  бюджетного планирования, большинством промышленных предприятий используются такие формы, как платежный календарь, план наличности, график платежей.

Основными проблемами при  формировании кассового бюджета  являются:

• учет в планировании различного рода различных видов денежных средств;
• прогнозирование сроков и суммы погашения дебиторской и кредиторской задолженности;
• выявление момента возникновения риска неплатежеспособности и необходимости привлечения заемных средств;
• сложность и дороговизна процесса автоматизации бюджетирования;
• проблема разграничения полномочий и ответственности служб и подразделений предприятия за качественное формирование и исполнение бюджета.

1.4.Преимущества  и недостатки нормативного финансирования.

Для того чтобы организовать бюджетное финансирование деятельности бюджетных (и автономных) учреждений по выполнению задания учредителя, в каждом регионе и муниципальном  образовании должен быть принят порядок  формирования и финансового обеспечения  государственных (муниципальных) заданий  для государственных (муниципальных) учреждений. Согласно законодательству данный порядок должен содержать  указание на необходимость расчета  нормативных затрат на оказание услуг  с учетом затрат на содержание недвижимого  и особо ценного движимого  имущества, закрепленного за учреждением.

Таким образом, в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, чтобы выделять субсидии бюджетным  и автономным учреждениям на финансирование выполнения заданий, органы государственной  власти и местного самоуправления должны рассчитать нормативные затраты, связанные  с оказанием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), включая  расходы на содержание имущества, которое  используется при оказании соответствующих  услуг.

Переход на нормативное финансирование деятельности бюджетных и автономных учреждений потребовался для того, чтобы обеспечить переход от финансирования самих учреждений к финансированию предоставления ими государственных (муниципальных) услуг, что является конечной целью реформирования бюджетной  сети.

Нормативный метод финансирования оказания государственных (муниципальных) услуг является, пожалуй, самым прозрачным и объективным на сегодня, потому что призван отражать структуру  и объем затрат на единицу услуги вне зависимости от того, какой  поставщик оказывает соответствующую  услугу. Иными словами, при применении нормативного метода финансируются  не затраты на содержание конкретного  поставщика услуг, а сама услуга - по установленному нормативу затрат на ее оказание (с учетом затрат на имущество, необходимое для оказания услуги), кем бы она ни оказывалась.

Однако на практике применение нормативного метода финансирования сталкивается с большим количеством методических сложностей, связанных с учетом всех необходимых для оказания услуг  затрат и, самое главное, приведением  этих затрат к единому основанию (норме), на базе которого и будет  рассчитываться норматив.

Применяемые в Кыргызстане  сегодня система учета (бухгалтерского и бюджетного) и бюджетная классификация  ориентированы на планирование и  последующее финансирование расходов учреждений в разрезе экономических  статей затрат, а не в разрезе  услуг. К примеру, объем бюджетного финансирования школы планируется  исходя из фонда оплаты труда, определяемого  на основе штатного расписания и тарификационного списка по преподавательскому составу, а также затрат на приобретение материалов, содержание имущества и коммунальные услуги и т.д. При этом расходы  не разбиваются по услугам начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также, например, обучения по специальным (коррекционным) программам основного общего образования  с учетом особенностей психофизического развития и индивидуальных возможностей воспитанников и дошкольного  образования при общеобразовательных  школах. Услуги школы могут быть выделены иначе (это зависит от нормативной  правовой базы конкретного муниципалитета) - важно то, что выполнить разбивку расходов школы по услугам с учетом числа учащихся при существующей системе учета затрат возможно только «обратным счетом» при помощи специального анализа. Аналогичный пример можно привести по любому другому учреждению, оказывающему государственные (муниципальные) услуги, на которые требуется посчитать нормативы затрат.

Несоответствие системы  учета затрат и нового механизма  финансового обеспечения деятельности бюджетных (и автономных) учреждений является одним из ключевых препятствий  для практического перехода от финансирования бюджетной сети к финансированию оказания учреждениями государственных (муниципальных) услуг.

Классификация по услугам  должна являться промежуточной классификацией затрат между «укрупненной» классификацией по функциональным признакам (отраслям и видам деятельности) и классификацией по экономическим статьям. Представляется, что в перспективе такая классификация  должна найти отражение в официально утвержденных унифицированных формах и процедурах учета, данные которых  необходимы для расчета нормативных  затрат, связанных с оказанием  услуг, и последующего определения  размера субсидий бюджетным и  автономным учреждениям на выполнение задания учредителя. Однако до тех  пор пока система учета позволяет  собирать данные о затратах учреждений только в разрезе экономических  статей, обоснованный расчет нормативных  затрат по услугам возможен (по большинству  статей затрат) только «обратным счетом»: от определенного общего объема финансирования - к расходам на единицу оказываемых  услуг или вид выполняемых  работ.

В отношении бюджетных  и автономных учреждений федеральными правовыми актами рекомендуется  рассчитывать три блока нормативных  затрат - на оказание государственных (муниципальных) услуг, на так называемые общехозяйственные нужды учреждений, а также на содержание имущества, закрепленного за соответствующими учреждениями. Для расчета субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания учредителям следует определить и утвердить нормативные затраты на оказание соответствующих услуг. Расчет нормативных затрат на оказание услуг предлагается осуществлять с использованием следующих основных методов:

- нормативного метода (метода  прямого счета);

- структурного метода (для  отдельных статей затрат);

- экспертного метода (для  отдельных статей затрат).

Нормативный метод, или метод  прямого счета, подразумевает определение  структуры затрат на оказание услуги и отдельный расчет каждой составляющей нормативных затрат исходя из требований к качеству и условиям оказания услуги. Например, расчет заработной платы  преподавателя на одного ученика  исходя из требований к учебному плану, количеству преподавателей, количеству учеников и ставки оплаты труда, принятой в учреждении.

В случае если существуют утвержденные нормативы, выраженные в натуральных  показателях, в том числе нормативы  питания, оснащения мягким инвентарем, медикаментами, нормы потребления  расходных материалов, нормативы  затрат рабочего времени, нормативы  снижения объемов потребления энергетических ресурсов в соответствии с требованиями энергетической эффективности или  иные натуральные показатели, необходимые  для оказания государственной услуги должного качества, указанные нормативы  могут использоваться при расчете  нормативных затрат.

В случае отсутствия утвержденных нормативов (натуральных показателей) и/или соответствующих стандартов оказания услуги учредителем в целях  определения нормативных затрат могут быть самостоятельно установлены  нормативы, выраженные в натуральных  показателях.

Структурный метод определения  нормативных затрат предполагает определение  ряда статей расходов пропорционально  выбранному основанию, например пропорционально:

- затратам на оплату  труда с начислениями персонала,  участвующего непосредственно в  оказании услуги;

- площади помещения, используемого  для оказания услуги, и др.

Структурный метод применяется, когда невозможно (нецелесообразно) использовать нормативный метод  определения затрат. Структурным  методом могут быть посчитаны  затраты, доля которых в общем  объеме нормативных затрат, связанных  с оказанием той или иной услуги, является относительно небольшой (незначительной). К таким затратам можно отнести, к примеру, затраты на приобретение определенных расходных материалов - канцелярских принадлежностей, чистящих и моющих средств и пр.

Экспертный метод используется в случае невозможности определения  доли одной или нескольких статей расходов в общей сумме расходов на оказание услуги. При применении экспертного метода нормативные  затраты в отношении соответствующих  затрат (расходов) определяются на основании  экспертной оценки. Например, экспертная оценка может помочь определить доли трудозатрат специалистов, которые  участвуют в оказании нескольких услуг, приходящиеся на каждую из таких  услуг. Экспертным методом могут  быть распределены площади помещений, используемых при оказании нескольких услуг, между соответствующими услугами для определения объемов затрат на содержание имущества в составе  нормативных затрат на услуги и т.п. Нормативные затраты на работы могут  быть рассчитаны по аналогии с расчетом нормативных затрат по услугам, но только в том случае, если для работы определена единица измерения объема (например, на проведение одного физкультурно-спортивного  соревнования с численностью до 100 человек). В остальных случаях размер субсидии на работы в рамках государственного (муниципального) задания определятся индивидуально по каждому соответствующему виду работ.

Государственные (муниципальные) задания являются публичной информацией  и размещаются  в сети Интернет на основании информации, предоставляемой учреждениями.

Существующие на федеральном  уровне, в субъектах Российской Федерации  и муниципальных образованиях системы  управления государственными (муниципальными) заданиями, как правило, не предусматривают  механизмы, стимулирующие полное выполнение государственного  (муниципального) задания, а также эффективное использование бюджетных средств: сокращение/увеличение объема субсидии при сокращении/увеличении объема и качества  оказываемых услуг, финансовые и нефинансовые меры стимулирования за качественное оказание услуг, перевыполнение задания, эффективный финансовый менеджмент и т.п.

Можно выделить несколько  основных рисков системы государственных  заданий.

1) Государственные (муниципальные)  задания могут не стать формой  контроля и стимулирования качества  оказания государственных (муниципальных)  услуг. Принятый традиционный  порядок детального контроля  деятельности и затрат, и психологически, и организационно достаточно  сложно заменить новым децентрализованным, где контроль за результатами  становится основным, а финансовый  – передается на более низкие  урони управления.

2) Государственные (муниципальные)  задания не являются расходными и бюджетными обязательствами, соответственно их финансирование и выполнение не является безусловным. Даже соглашение о предоставлении  субсидии, не является безусловным обязательством учредителя выделять финансы в строгом соответствии с таким соглашением.