Управление доходами и расходами внебюджетных фондов РФ

В условиях, когда снижается  доля всех занятых и занятых по найму в общей численности  трудоспособного населения, возникает  объективная необходимость изменить формы пенсионного обеспечения  и более тесно увязать уровень  пенсий различных категорий пенсионеров  с их вкладом в финансирование пенсионной системы или прошлым  трудовым вкладом.

Этим требованиям в  большей степени отвечает накопительная  пенсионная система. При накопительной  системе поступающие страховые  взносы не сразу расходуются на выплату  пенсий, а накапливаются и инвестируются. Вместе с полученными от инвестирования доходами они в будущем используются для пенсионного обеспечения  тех, кто осуществлял накопление.

Считается, что накопительная  пенсионная система обладает следующими преимуществами. Она: 1) не зависит от демографической ситуации в стране, от соотношения работающих и пенсионеров, хотя и продолжает зависеть от темпов экономического роста; 2) обеспечивает дифференциацию пенсий в зависимости  от того, каковы накопления человека и  насколько эффективно они были инвестированы; 3) позволяет использовать аккумулируемые деньги для долгосрочного инвестирования в экономику; 4) сочетается с системой конкурирующих друг с другом негосударственных  пенсионных фондов, что облегчает  внедрение рыночных начал в пенсионное страхование.

Вместе с тем высказываются  и аргументы за более осторожный подход к накопительной системе. Прежде всего, это касается сохранности  накопленных средств по мере их накопления. Если обратиться к истории развития системы пенсионного страхования, то можно вспомнить такой пример. В Германии, в первые 20 лет своего существования (т.е. к началу Первой мировой войны) система социального страхования накопила огромный капитал. В 1923 г. объем его был достаточен для выплаты пенсий в последующие 13 лет. Однако во время Первой мировой войны государство воспользовалось этими денежными средствами для финансирования военных расходов. В результате значительную часть накопленного в системе пенсионного страхования капитала пришлось вложить в акции государственного займа, которые обесценились, поскольку война была проиграна. К тому же сильнейшая инфляция, разразившаяся в стране, превратила оставшиеся в фонде средства в пустые бумажки. От чистого капитала, с которым система пенсионного страхования работала до Первой мировой войны, к 1924 г. осталось приблизительно 15%.

Накопительная пенсионная система  предусматривает безопасное, без  риска, вложение капитала, накапливаемого с целью финансирования выплаты  пенсий. Однако в условиях быстрых  изменений и роста экономики  достичь этого практически невозможно.

Если при распределительной  системе выплату пенсий можно  начинать с того месяца, за который  собраны страховые взносы, то при  накопительной наблюдается другая картина. Уплаченные страховые взносы используются с начала в основном для того, чтобы создать резервный капитал, а потому пенсии можно начать выплачивать только тогда, когда то поколение, которое активно работает сейчас и создает этот резервный капитал за счет уплаты страховых взносов, достигнет пенсионного возраста, т.е. станет следующим поколением пенсионеров. Однако ни одно цивилизованное государство не позволит оставить без пенсионного обеспечения современное поколение пенсионеров. Поэтому более рациональным является сочетание распределительной и накопительной пенсионной системы.

Сегодня в одних государствах накопительная система является лишь незначительным «довеском» к распределительной, в других - накопительный механизм постепенно вытесняет распределительный. В России в любом случае при переходе от распределительной системы к накопительной неизбежен период сосуществования двух систем, в рамках которого государству потребуется возмещать потери поступлений в распределительную систему, вплоть до полного исполнения обязательств.

Именно по этому пути и  осуществляется сейчас реформирование пенсионной системы в РФ.

Основу новой пенсионной системы составили три федеральных  закона, принятых в конце 2001 г., - «О государственном  пенсионном обеспечении», «Об обязательном пенсионном страховании в РФ», «О трудовых пенсиях в РФ». 24 июня 2002 г. был принят еще один Федеральный  закон «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».

В соответствии с этими  законами трудовая пенсия делится на три части: базовую, страховую и  накопительную часть. Базовая часть  одинакова для большинства пенсионеров  и не зависит от заработка, который  получал пенсионер в прошлом. Она индексируется с учетом инфляции. Страховая часть привязана к  сумме полученных за данного гражданина пенсионных взносов, учтенных на так  называемом «условно-накопительном  счете». Она также подлежит индексации с учетом инфляции, зарплаты и «индекса роста доходов Пенсионного фонда  в расчете на одного пенсионера». Как базовая, так и страховая  части являются элементами распределительной  системы. Они не предполагают инвестирования собранных пенсионных взносов, а  финансируются за счет распределения  текущих поступлений.

Третья часть трудовой пенсии - накопительная. Она представляет собой определенный процент пенсионных взносов, различающийся в зависимости  от возраста работника и его заработка. Эта часть накапливается в  Пенсионном фонде и учитывается  в так называемой «специальной части  индивидуального лицевого счета  застрахованного лица». Накопительная  часть формирует будущую пенсию. При этом аккумулированные средства инвестируются либо государственной  управляющей компанией (Внешэкономбанк), либо частными структурами - уполномоченной управляющей компанией или негосударственным  пенсионным фондом.

В 2003 г. предполагалось, что  ставка взноса по накопительной системе (на именные накопительные счета) должна составить 3% общего объема средств, направляемых в ПФ. В 2006 г. она составила  уже 5%, в 2009 г. - 7%, а в 2010 г. - 8% [25, с. 27].

Для лиц, выходящих на пенсию по старости до 2005 г., доля тарифа для  зачисления на именной накопительный  счет (даже если они будут продолжать трудиться) станет направляться исключительно  в ПФ, поскольку их пенсии будут  финансироваться целиком за счет текущих поступлений в этот фонд без использования именных накопительных  счетов. Основным источником средств  системы ОМС являются страховые  взносы - примерно 66%. Страховые платежи  за неработающее население составляют немногим более 20%.

Основным элементом реформирования системы финансирования здравоохранения  в условиях ОМС стало введение оплаты за фактически оказанную медицинскую  помощь, а также введение систем учета деятельности лечебных учреждений, оценки труда персонала по количеству и качеству труда.

Вместе с тем российская система ОМС далека от совершенства. Одна из острых проблем сегодня - это  сокращение бюджетного финансирования отрасли, что затрудняет реализацию Закона об ОМС. Сегодня тариф взноса не обеспечивает финансового покрытия медицинской помощи даже работающему населению страны, которое составляет всего 41,1%. Большая часть (60%) - это неработающее население (старики, дети, инвалиды, безработные), которые более всего нуждаются в медицинской помощи и за которых платит государство. Однако бюджетное финансирование здравоохранения постоянно сокращается. При таком сокращении, в первую очередь, страдают скорая и неотложная медицинская помощь, а также социально значимые виды медицинской помощи.

Сегодня в России возникает  ситуация, когда система становится заинтересованной в постоянном росте  числа больных, а нездоровых. Качество медицинской помощи определяется не результатами, а более дорогими технологиями.

Цены на медицинские услуги ныне формируются по остаточному  принципу и каждый раз подгоняются  под имеющиеся финансовые возможности, т.е. не отражают реальных затрат медицинского учреждения. Объем затрат, исходя из которых несколько лет назад  рассчитывались плановые объемы финансирования, изначально были значительно меньше средств, необходимых для повышения  качества медицинских услуг, формирования нормальной заработной платы врачей.

Попытки решить существующие проблемы системы здравоохранения  привели к идее преобразования системы  ОМС в систему обязательного  медико-социального страхования (ОМСС). Речь идет по существу об объединении  двух фондов - ФФОМС и ФСС. Сторонники такого объединения считают, что создание ОМСС позволит сформировать более эффективные механизмы контроля за выплатой пособий по временной нетрудоспособности на основании сведений о характере заболеваний и оказанной медицинской помощи, усовершенствовать порядок предоставления санаторно-курортного лечения, перенеся центр тяжести на оплату реабилитационного лечения после перенесенных заболеваний, а затем профилактического обслуживания при хронических заболеваниях, снизить административные затраты.

Формирование единой системы  ОМСС предполагает реорганизацию фондов ОМС и ФСС в единый Федеральный  фонд ОМСС и централизованное управление средствами ОМСС, формируемыми за счет закрепленных налоговых источников (единого социального налога, единого  налога на вмененный доход), взносы на обязательное социальное страхование  от несчастных случае на производстве и профессиональных заболеваний, а  также целевого трансферта из федерального бюджета на оплату медицинской помощи неработающему населению.

Таблица 2.10. - Поступление  доходов в бюджетную систему  Российской Федерации, включая государственные  внебюджетные фонды за январь-март 2008-2009 гг. [30, с. 12]

 

млрд. рублей 

 

январь-март 2008 года 

январь-март 2009 года 

в процентах к 2008 году 

 

Всего поступило в бюджетную  систему РФ 

1 631,6 

2 039,9 

125,0 

 

в том числе:    

 

Налоги и сборы в  консолидированный бюджет РФ

(вкл. ЕСН) 

1 360,3 

1 694,8 

124,6 

 

Государственные внебюджетные фонды 

271,3 

345,2 

127,2 

 

Государственные внебюджетные фонды - всего 

271,3 

345,2 

127,2 

 

в том числе:    

 

Страховые взносы, зачисляемые  в Пенсионный фонд (ПФР) 

212,2 

272,2 

128,3 

 

Фонд социального страхования (ФСС) (без учета суммы расходов, произведенных налогоплательщиками  на цели государственного социального  страхования) 

15,9 

17,7 

111,2 

 

Федеральный фонд обязательного  медицинского страхования (ФФОМС) 

15,0 

19,4 

129,5 

 

Территориальные фонды обязательного  медицинского страхования (ТФОМС) 

28,2 

35,9 

127,2 

 

 

Наибольший удельный вес  занимают поступления в Пенсионный Фонд РФ - 78%, 10% поступает в территориальные  фонды ФФОМС, по 6% в остальные  основные внебюджетные фонды. Рост поступлений  во внебюджетные фонды показывает, что в стране ведется политика, направленная на увеличение доходов  внебюджетных фондов.

Таким образом, наличие разных мнений свидетельствует о том, что  внебюджетные социальные фонды как  экономический субъект государственной  финансовой системы не являются однородными  и не обладают ни абсолютными преимуществами, ни абсолютными недостатками по сравнению  с бюджетной формой ее существования.

3. Пути совершенствования  управления доходами и расходами  внебюджетных фондов РФ

3.1 Зарубежный и отечественный  опыт совершенствования управления  внебюджетными фондами

Международный и отечественный  опыт свидетельствует о целесообразности формирования финансовой системы социального  страхования вне системы государственного бюджета, что позволяет достигать  автономности финансовых ресурсов и  исключить нецелевое их использование  на не страховые цели.

При всех национальных особенностях имеются общие подходы к построению социальных систем, равно как наблюдаются  и общие тенденции в их эволюции. К числу существенных моментов единства относятся: сочетание принципов солидарности и социального страхования; трехуровневое построение системы социального обеспечения (базовый, дополнительный и специальный); активная роль государства, которое создает правовую базу соцобеспечения и соцзащиты и выделяет на эти цели значительные госбюджетные средства; «трипартизм», предполагающий совместную деятельность всех субъектов социального партнерства - государства, работодателей (предпринимательских ассоциаций) и работников профсоюзов).

Западноевропейские страны в настоящее время заняты реформированием  своих социальных систем, считая при  этом главными достижениями финансовой стабильности последних, их демократизацию и усиление их воздействия на экономическое развитие. При этом ставка делается на эволюционный характер изменений и на недопустимость радикальной ломки действующих систем (так, в Италии любят говорить о «мягкой посадке»). Более строгими становятся условия выдачи социальных пособий, усиливается ориентация на уровень семейных доходов, но экономия достигается отнюдь не за счет общего уровня социального обеспечения.

Во Франции считается  аксиоматичным, что ухудшение положения  даже отдельной категории граждан  может восприниматься как первый шаг в посягательстве на права  всех и вызывать общий социальный протест. Более того, наблюдается  стремление к стопроцентному охвату населения системой соцобеспечения, а надежная соцзащита рассматривается  как надежная гарантия демократии.

Идут также активные поиски путей усиления стимулирующей роли социально-трудовых отношений. Наблюдается, прежде всего, повсеместный переход  от пассивной к активной политике занятости, главная цель которого - содействие достижению полной занятости  для ускорения экономического роста, удовлетворения потребностей производства в рабочей силе и повышения  уровня жизни населения.