Программно-целевой метод планирования бюджетных расходов

Срок реализации программы  зависит от многих факторов. Программы, в среднем, принимаются на срок от 2-х до 10 лет.

Следует отметить, что принципы программно-целевого планирования применяются и в настоящее  время, но этот метод используется в  бюджетном процессе как вспомогательный, а не основной. Так, в приложении 21 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" определяется перечень федеральных целевых программ, финансирование которых предусмотрено осуществлять за счет средств федерального бюджета. В таблице 1 приведены некоторые целевые программы, определённые в приложении 21.

Всего по приложению 21 насчитывается 43 целевых федеральных программ. Но эти программы занимают лишь малую долю в общей структуре бюджетных расходов.

Программно-целевой метод  планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

Целевые программы подразделяются на:

• программы развития отраслей;
• программы развития регионов;
• программы решения социальных задач.

Программы могут  включать самостоятельные подпрограммы, направленные на решение более локальных  задач. Например, Федеральная целевая программа «Мировой океан» включает в себя подпрограмму «Военно-стратегические интересы России в мировом океане».

Целевые программы как  документ содержат набор разделов, включая цели и задачи, ожидаемые  от реализации результаты, заказчика программы, исполнителей, мероприятия и меры по годам реализации и объемы финансирования в целом и по годам.

Таблица 1.

Распределение бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных (Федеральных) целевых программ на плановый период 2013 и 2014 годов согласно приложению 21 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый

период 2013 и 2014 годов» [2]

"

Конкретные объемы финансирования на каждый год по каждой программе  устанавливаются соответствующим  законом о бюджете.

Следует отметить, что  суммы, определенные в программе  далеко не всегда совпадают с теми, что закладываются в законе о бюджете на определенный год.

В основе финансирования программ лежит сметный подход, который  определяет в рамках функциональной классификации расходы на конкретную программу.

3. Пути совершенствования программно-целевых методов планирования

3.1. Повышение  качества целевых программ

Программно-целевые методы активно внедряются в практику муниципального управления в ряде регионов, однако практика их применения пока не внедрена в бюджетный процесс во всех муниципальных образованиях. Это, связано с низкой бюджетной обеспеченностью и зависимостью муниципальных образований от вышестоящих бюджетов, неопределенностью объемов доходных источников, что не позволяет осуществлять полноценное перспективное планирование, а также с незначительными объемами расходуемых средств.

Практическое внедрение перспективных инструментов бюджетирования показало, что при определенных преимуществах данного метода возникает целый ряд проблем на муниципальном уровне, основными из которых являются методологические затруднения, недостатки в системе статистической информации, а также нехватка квалифицированных кадров.

Программные методы целевого бюджетирования должны опираться на базисные понятия стратегического планирования. Для перспектив развития регионов и муниципалитетов в первую очередь важны общие правила игры в вопросах стратегического планирования. При этом порядок и условия формирования и реализации программных методов управления и бюджетного планирования в муниципальных образованиях требуют более четкого и детального законодательного регулирования. Процесс разработки и реализации муниципальных целевых программ нуждается в детализации, совершенствовании методологических механизмов. Общими требованиями к бюджетным целевым программам, по их мнению, должны стать: четкая формулировка целей программы, соответствующих приоритетам государственной и муниципальной политики, полномочиям и сферам ответственности органов исполнительной власти; описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности); обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы.

В целях устранения проблем  в правовом регулировании этих вопросов необходимо:

• ускорить разработку проекта федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который должен утвердить единый перечень и единые требования к документам планирования;
• сформировать нормативную правовую базу, регламентирующую порядок разработки и утверждения муниципальных целевых программ на долгосрочную перспективу;
• разработать методические рекомендации с пошаговой детализацией процесса программно-целевого бюджетирования;
• разработать модельные (рекомендательные) нормативные акты, содержащие основу для разработки местных Положений о порядке подготовки, утверждения и реализации целевых программ (долгосрочных, ведомственных) муниципального образования;
• разработать общую систему показателей (индикаторов) для мониторинга и оценки достижения поставленных целей в соответствии со спецификой местного самоуправления. При этом целесообразно, чтобы ряд ключевых показателей был унифицирован в масштабах России, а определенный набор показателей – на региональном и отраслевом уровнях. Кроме того, на федеральном уровне необходимо утвердить социальные стандарты;
• внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетный кодекс Российской Федерации, устанавливающие:

1. содержание понятий «комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований», «планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования», «программы развития муниципальных образований», «муниципальные долгосрочные целевые программы», «ведомственные целевые программы»;

2. установить критерии, позволяющие разграничить муниципальные целевые программы на долгосрочные, краткосрочные и среднесрочные, а также рамочные сроки их действия, например, не менее трех лет;
3. механизмы, за счет которых будет обеспечиваться взаимосвязь указанных программ с бюджетным процессом в муниципальных образованиях, а также программой социально-экономического развития Российской Федерации, программами социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, федеральными и региональными целевыми программами;
4. компетенцию представительных органов муниципальных образований и местных администраций по утверждению и реализации указанных программ.

3.2 Требования, предъявляемые к целевым программам

Общими требованиями, предъявляемыми к бюджетным целевым  программам, являются:

• четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности федеральных органов исполнительной власти;
• описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы, включая как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей);
• наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (индикаторов экономической и социальной эффективности) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для предварительной (на этапе подготовки), текущей (на этапе реализации) и завершающей (после завершения программы или ее этапа) оценки программы;
• обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и результатов программы, оценки внешних условий и рисков для реализации программы;
• определение системы управления реализацией программы, разграничения полномочий и ответственности различных единиц управления.

Следует отметить, что  федеральные и ведомственные  целевые программы, исходя из решаемых задач, должны различаться. Различие состоит  в следующем:

• уровень утверждения (федеральная целевая программа утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная целевая программа – соответствующим субъектом бюджетного планирования);
• межотраслевой (федеральная целевая программа) или внутриотраслевой (ведомственная целевая программа) характер;
• содержание программной деятельности и мероприятий (федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-технические и (или) структурные проекты, ведомственная целевая программа – объединять расходы на предоставление услуг, реализацию менее крупных проектов);
• принцип планирования расходов (для федеральных целевых программ – в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы, утвержденным Правительством Российской Федерации, для ведомственных целевых программ – в соответствии с планом выделения средств на реализацию программы по решению соответствующего субъекта бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных средств). [3]

С точки зрения организации  бюджетного процесса именно ведомственные  целевые программы, как основная форма реализации программно-целевого планирования, имеют целый ряд  существенных преимуществ, к числу  которых относятся:

1. четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности;
2. сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора;
3. возможность ее преобразования в случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму). [3]

Исходя из этого, в  перспективе предлагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных  и ведомственных целевых программ. В рамках данного подхода будет обеспечено четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования (учета) и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.

При распределении на конкурсной основе средств бюджета принимаемых обязательств между бюджетными целевыми программами следует применять следующие принципы:

• распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств только между новыми или действующими бюджетными целевыми программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики;
• учет при распределении ассигнований бюджета принимаемых обязательств средней оценки бюджетных целевых программ, реализуемых соответствующим субъектом бюджетного планирования;
• учет обоснованности и прозрачности оценки финансовых затрат на реализацию возложенных на соответствующие органы власти функций, в том числе связанных с управлением бюджетными целевыми программами. [3]

При этом рассматривается  возможность сокращения финансирования или досрочного прекращения реализации бюджетных целевых программ в  случае несоответствия заранее установленным  промежуточным критериям и индикаторам  результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).

Наряду с формированием  финансовых стимулов для распространения  программно-целевых методов планирования необходимо создать и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных целевых программ путем расширения их полномочий при управлении программными расходами по сравнению с управлением сметными расходами (с учетом мер по упорядочению бюджетной классификации).